摘 要：改善农村人居环境是乡村振兴战略的重要举措之一，农村生活污水治理是较突出的短板。针对农村生活污水治理项目中存在的政策落实不到位、资金管理不规范、项目运维不完善等问题，审计可依托政策落实跟踪审计、财政专项资金审计、污染防治项目审计等方式协同合作，充分发挥审计预防、揭示、问责和鉴证的监督作用，抑制农村人居环境整治中出现的机会主义行为，促进和美乡村建设，以高质量的审计监督推进乡村治理体系和治理能力现代化。文章通过研究审计助力农村生活污水治理的实施路径，强调审计在环境方面发挥的监督作用，并促进社会对农村生活污水问题的关注。
关键词：乡村振兴；审计；农村生活污水治理
一、问题的提出
党的二十大报告进一步提出全面推进乡村振兴，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。良好的农村人居环境承载着广大农民对美好生活的殷切期盼，随着美丽新农村的建设，家家户户都用上了保质保量的水资源，但大量生活污水也随之产生。2023年底，生态环境部和农业农村部办公厅联合发布《关于进一步推进农村生活污水治理的指导意见》，再次强调了农村生活污水治理的重要性和存在的短板问题。可见，生活污水仍是我国乡村治理的薄弱环节，也是提升农村人居环境的重要内容，事关农村生态文明建设，事关村民美好生活，是实现乡村振兴战略的一项基础性和长期性工作。
基于财政资金和环境资源的公共属性，污水治理很可能存在政策错位、挪用公款、偷工减料等问题，造成国有资产损失、专项资金浪费，无法达到农村人居环境整治任务目标。因此，作为具有独立性的外部监督机制，审计可以充分发挥其“经济体检”功能，支持和保障农村生活污水治理政策及相关激励机制有效落实、提高污水治理专项资金的使用效率、强化资源环境部门领导干部对农村人居环境美化目标责任的履行。
二、审计推动农村生活污水治理的理论研究
农村生活污水治理属于农村人居环境整治的一部分，是我国乡村振兴中存在的突出短板问题。现有研究大多运用国家治理理论和公共受托责任理论，从宏观角度分析审计在乡村振兴中发挥的积极作用，深入探索审计助推、赋能乡村振兴的逻辑机理和实施路径。一些学者以免疫系统论为基础，探讨了审计在乡村振兴战略中发挥的事前预警、事中揭示和事后抵御的三大监督治理功能。一些学者以审计的“经济体检”效能着手，通过“查病”端、“治病”端和“防病”端，对乡村振兴战略实施的经济监督、鉴证评价、风险警示以及权力约束进行了分析。还有学者就审计在乡村振兴战略中发挥作用的形式进行了探讨，提出审计在国家治理监督体系中的作用职能不再局限于传统的资金审计，在政策措施落实、绩效评价、环境治理、反腐倡廉、项目合规等方面具有独到优势。有关绩效审计：刘国城等尝试从产业、农业、民生等八个领域构建基于乡村振兴政策落实的绩效评价策略，以期实现政策成果可视化；赵军峰引入共同富裕目标，构建兼具发展性、共享性和持续性的乡村振兴项目绩效评价指标体系；李晓冬和马元驹认为形式、事实、价值和受众是实现乡村振兴政策落实跟踪审计监督全覆盖的四个维度，并以此为基础建立了公共政策评估标准。另有研究通过定量分析证明审计对乡村振兴战略发展的驱动作用，例如审计能够通过促进农村金融发展推动乡村振兴。具体到农村人居环境，刘金昊针对农村生活污水治理中普遍存在的问题提出审计对策，从财政资金、治理过程、长效机制和制度体系四个方面指明当下审计工作中应当关注的重点。
综上，学术界目前关于审计助力实现乡村振兴的理论研究较为丰富，但鲜有学者针对性分析审计对农村人居环境治理的作用，且对农村污水的重视程度不如垃圾处理、畜禽养殖废物利用等其他农村环境问题。本文注意到国家对污水治理的高度重视，结合农村生活污水随处排放、污染难以肉眼可见等特征，研究与农村生活污水治理相契合的审计作用路径。
三、审计推动农村生活污水治理的实施路径
针对农村生活污水治理项目中存在的政策落实不到位、资金管理不规范、项目运维不完善等问题，审计依托政策落实跟踪审计、财政专项资金审计、污染防治项目审计等方式协同合作，充分发挥审计预防、揭示、问责和鉴证的监督作用，抑制农村人居环境整治中出现的机会主义行为，促进和美乡村建设，以高质量的审计监督推进乡村治理体系和治理能力现代化。
（一）开展政策落实跟踪审计，全流程动态把控风险点
政策措施落实情况跟踪审计是具有中国特色的审计创新方式，包含于审计体系，是审计工作的深化与拓展。农村生活污水治理政策一般由中共中央农村工作领导小组牵头，同农业农村部、生态环境部等联合确定政策目标，地方再根据各地资金资源情况与环境现状制定与当地农村生活污水特征相适配的本土化政策措施，经相关基层部门执行并评价结果。例如，近年来国家相继出台了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》（以下简称《方案》）《农村黑臭水体治理工作指南》《关于进一步推进农村生活污水治理的指导意见》等一系列政策文件，其中《方案》中提出到2025年农村生活污水治理率不断提升，乱倒乱排得到管控的行动目标。在这些顶层设计导向下，各省区市必然会通过出台大量配套政策、拨付专项资金并计划有关项目建设等辅助目标达成。例如，江苏省2024年审议通过《江苏省2024年水生态环境保护工作计划》《2024年全省农村环境整治工作计划》等文件。然而，在政策由中央向基层传递的过程中难免会因为传达接收者理解能力差异、地方经济水平差异等因素出现偏差，影响污水治理的成果和效益。因此，审计应当通过审查地方配套政策制定、执行和终结三阶段，全流程把控农污治理政策落实中的风险点，充分发挥政策红利，助力和美乡村建设。
政策制定环节要做到“因地制宜，经济适用”。地方配套政策应当综合考虑农村地区水文地貌、经济发展水平、生活污水分布特征、污水收集难易程度、村民生活习惯等因素，拒绝“一刀切”式管理，因地制宜选择治理模式，合理制定农污排放标准。同时，考虑成本效益原则，确保农污治理成本与当地收入水平相适应，缓解农村人居环境整治经济压力。审计人员应深入研究当地污水治理政策内容，充分了解人文环境和法律法规，凭借其信息优势与职业经验，在确保政策程序合规的基础上从政策制定的适配性、科学性、可行性、经济性几个方面着手审查，提高审计工作质量和效率，切实做到“业审融合”。
政策执行环节要做到“分类施策、梯次推进，典型引路、建管并重”。农污治理政策在落实过程中应当灵活变通、聚焦重点，分批次分类型有序实施治理项目，拒绝“一窝蜂”式投入，合理分配资源，逐步迭代推进。同时，注重试点先行，总结典型试点项目经验成果，做到建设和管理并重。审计人员应结合项目实际情况，监督和评价农村生活污水治理的执行进展、管理现状和运营维护情况，分析审计过程中不同项目的差异性，抓住突出问题并针对性解决。针对治理政策中选择性执行、曲解性执行、替换式执行等政策执行偏差和政策推进困难等问题，审计可以通过提出审计意见、出具审计报告、督促审计整改等方式规范体制机制性问题，发挥审计工作的揭示和问责功能。
政策终结环节要做到“价值先行，问效于农”。农污治理政策是农村人居环境整治的一部分，最终服务于和美乡村建设，服务于广大农民群众的美好生活。审计人员应以农村生活污水治理政策绩效评价为核心，注重对政策产生的各类效果进行审查，包括政策的投入产出比如何、是否实现了政策预期目标及其实现程度，坚持经济价值、生态价值和社会价值三者统一的原则。经济价值主要从污水治理项目的资金使用和建设运营的效率和效益方面进行评价，其中资金方面审计人员可以设置专项资金拨付准确度和使用效率两大类评价指标，项目建设运营方面可以考虑项目完工率、验收合格率、违规整改率、运营效率等指标。环境价值是“两山”理论的基本要求，审计人员应当关注治理项目是否对当地环境造成污染、建设施工过程是否符合相关环保政策要求等。社会价值是坚持“问需于农”“问计于农”“问效于农”的典型体现，审计人员可以从受众在农污治理中的参与程度、对于污水治理政策的了解程度和对治理效果的满意度、认可度等方面评价政策的社会价值。
（二）开展财政专项资金审计，聚焦经济监督主责主业
保证“三农”资金的安全和效益，是“三农”审计的重要任务。我国农村生活污水治理的资金来源主要通过建立以地方为主、中央补助、社会参与的筹措机制，采取以奖代补、先建后补、以工代赈等多种方式，吸引各界人士通过投资、捐助等形式，支持农村生活污水治理项目建设和运行维护。在中央财政支持下，“十三五”期间，生态环境部配合财政部累计下达农村环境整治资金206亿元，“十四五”以来累计下达整治资金200亿元，支持开展农村生活污水治理、饮用水源保护等环境整治重点任务。由于治理专项资金涉及多部门多层级审批，管理复杂，具有量大、点多、线长等特点，在社会公众的广泛关注下，加强财政资金审计是“三农”审计永恒的主题。
审计署公布的国家重大政策措施落实情况跟踪审计和专项审计公告中多次提及，农村人居环境整治项目中存在污水处理设施项目建设进展停滞或建成后闲置未用，专项资金资产闲置、未及时发放、被挤占挪用等问题，涉及财政资金数额巨大。因此，审计机关应当重点关注财政专项资金在筹集、拨付、使用、结余和绩效等阶段可能存在的风险点，聚焦经济监督主责主业，全过程紧盯资金流向，坚持做到公共资金流向哪里，审计监督就跟到哪里，以审计监督之手依法暴露存在的贪污、腐败、违规占用等现实问题，确保财政资金在农村生活污水治理中做到效益最大化，利用审计手段促进国家良治。
（三）开展污染防治项目审计，提升农村环境治理绩效
目前，除了政策和资金，我国农村生活污水治理更重要的是组织和管理问题。农村生活污水治理项目的决策、过程及产出直接影响着环境治理效益和财政资金的使用情况，并决定了治理政策目标能否实现。在具体实践中，治理项目普遍存在污水收集难度大，管网施工困难；处理方式单一，未做到因地制宜；设备终端利用率低，存在大量闲置；运营维护成本高，缺乏长效稳定管理运营机制等问题。因此，审计人员应当围绕经济、社会、生态和可持续性目标评价农污项目治理效果，并根据农村经济发展水平、人文地貌等特点，针对治理项目规划是否符合当地污水分布特征、是否粗暴照搬城市污水治理方案、是否不考虑成本效益盲目选择高精尖处理工艺、是否考虑村民意愿等进行监督。
农村生活污水治理项目具有建设周期长、产出效果慢的特征，审计人员在各阶段均应当重点关注以下问题。一是立项阶段。包括是否成立工作领导小组、是否按期召开工作会议部署、是否明确相关部门权责职能、是否签订农污治理工作目标责任书、是否编制农村生活污水治理专项规划等。二是招投标阶段。包括是否严格执行招投标程序、是否进行监理、是否存在违法分包行为等。三是设计阶段。应注重规划设计、图审等程序的合规性，审查设计单位的业务资质、收费依据和金额是否合规，以及设计方案的合理性。四是施工阶段。要重视施工、验收、长效运行等方面的程序倒置、缺失等问题，审查项目是否取得相应许可证与工作资质、手续办理是否齐全、办理时间是否滞后、办理程序是否合规等，例如环评影响、节能评估、施工许可、消防安全、规划许可、土地使用等，是否办理验收、验收质量是否达标、建设设备和材料询价是否合理等。五是运维阶段。在后续运维中审查是否制定污水处理设施运行维护管理办法、是否配备水质监测的专业设备和人员、是否对污水处理站周围绿化进行定期养护、污水处理设施是否长期稳定运行、处理规模和治理效果是否与预期相符等。建设质量是提升后续运维水平的前提，后续运维水平又是项目建设质量的保障。目前许多项目存在只建不维、重建设轻运维的现象，审计工作应当在确保前期项目工程效益性的基础上注重运营维护“最后一公里”的实施，提高污染治理投入产出效率，让村民切实感受到农村人居环境的改善，提高村民环保意识，让更多村民参与到农村生活污水治理中，为和美乡村建设贡献监督力量。
（文 / 吕思烨）
（作者简介：吕思烨，南京审计大学，硕士研究生。研究方向：政府审计）
参考文献
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[2]葛世龙，李晗.农村环境治理绩效审计的作用机制与实施路径[J].环境经济研究,2020,5(01):114-128.
[3]李晓冬,张敏,马元驹.乡村振兴政策落实跟踪审计：生成逻辑与调适策略——基于审计署审计公告文本分析的考察[J].经济体制改革,2023(02):86-94.
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