基于连云港市自贸区环境下PPP模式的应用研究

摘 要:由于连云港市自贸区的基础设施建设投资需求大且建设周期长,仅由政府主导的传统的投融资建设模式已不能适应目前的发展要求。而PPP模式作为发展中的新型投融资方式,不仅有利于连云港市自贸区基础设施建设,也有利于探索“利益共享、风险共担”的投融资模式。本文通过调查了解当前连云港市自贸区PPP模式的应用现状,发现应用PPP模式出现的问题,并通过分析产生问题的原因,提出了解决问题的对策,以期推进PPP模式在连云港市自贸区建设与发展中的合理应用。

关键词:连云港市自贸区;PPP模式;建设与发展

一、引言

PPP即Public-Private Partnerships,通常译为“公共与私营合作”,指公共和私营部门共同参与生产以及物品和服务的任何安排,表明公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立的合作关系。PPP模式作为一种建设基础设施模式的提供方式,于20世纪80年代末在世界范围内广泛应用与推广。

近些年来,我国基础设施建设不断增加的需求造成了政府部门投资和融资能力紧张,政府在基础设施建设及运营管理上的效率低下。因此,面对新型自贸区的基础设施发展建设,正确应用PPP模式不仅可以缓解财政压力,也可以提升政府政策协调水平以及管理运营效率水平。

连云港自贸片区要求发挥连云港区位、交通和产业优势,以加快自贸试验区体制和政策创新为核心,带动连云港经济转型升级。根据连云港市自贸试验区的整体思路,连云港市自贸区基础设施投资需求大,建设周期长,有效地保障政府投入以及市场机制的合理运用才能更好地促进区域健康协调发展。在此背景下,PPP模式作为一种投融资模式上的创新应用,将会为连云港市自贸区的建设发展提供一种新的选择方案。

二、连云港市自贸区PPP模式应用现状及问题分析

(一)连云港市自贸区PPP模式的应用现状

连云港市目前已将PPP模式应用于市内环境改善、市外多式联运、物流等多项基础设施建设,具有一定技术应用基础。但是经过调查研究,现行的PPP入库项目在应用上普遍效率低下且应用路径具有不确定性。

通过连云港市现存的PPP入库项目,可以发现2019年及2020年,连云港市PPP项目集中于环境及污水处理行业,分别占比总投资额的21%和69%,与自贸区相关的PPP项目投资分别是2019年的多式联运中心和2020年的上合物流园冷链运输。根据详细资料,可以了解到2019年开展的PPP模式项目在交通运输和公共服务方面的建设投资地点均位于自贸区附近,可与自贸区联动互通,共同发展。

(二)连云港市自贸区PPP模式应用的问题

连云港市自贸区PPP模式在应用过程中存在的问题主要有以下方面。首先,当前连云港市PPP的入库项目多涉及于环保领域,而与自贸区相关的基础设施建设发展则较为落后;其次,根据相关文件了解到当前连云港市PPP模式的主要实施形式为BOT模式(建设—经营—转让),对于自贸区本身来说,区域内部相关PPP项目缺少成熟的可参考案例,这就导致了经验方面的缺乏;再次,PPP模式在实施过程中缺少相关制度保障及法律监管,政府在政策上给予的支持力度有限,愿意参与的社会资本较少;最后,由于PPP项目投资大且回报时间长,目前的合作并没有产生预期的结果从而导致政府与社会资本双方的信任危机。

三、连云港市自贸区PPP模式应用现状归因分析

第一,由于我国PPP模式尚处于发展阶段,相关政策与法律法规并不完善,政府在发布、监管、制度、风险等方面没有清晰规定,从而引发政府审批困难、入库效率低下,运营监管不力。

第二,由于基础设施建设自身具有投资金额大、建设周期长的特点,且最终运营时政府通常采用公益性的运营模式,参与的社会资本得到的经济效益往往小于社会效益,因此,社会资本的参与意愿较低。

第三,由于参与PPP模式的项目往往涉及的投资金额巨大,社会资本不一定拥有足够的现金流,通常需要借助银行贷款,然而银行方面并没有与PPP模式相关完善的金融支持方案,最终使得已入库的PPP项目完成度小于预期。

第四,在连云港市PPP模式的应用中,同类型的项目数量较多导致了参与的社会资本之间的竞争,社会资本具有的自利性与政府预期的公益性存在矛盾,导致双方之间的信任崩塌。

四、连云港市自贸区PPP模式应用的推进策略

(一)建全PPP模式监督管理制度

一方面,当前政府在转变职能、简政放权的同时要健全相关监督管理制度。对参与PPP项目的社会资本来说,监管的主要方面为财务投入与工程质量上;对于政府部门,监管的主要方面为PPP项目的备案与核准管理上。另一方面,要引入专家、企业、社会公众、媒体等达成多方共同监督机制来提升PPP模式的科学性和专业性。

(二)建立PPP模式标准化管理流程

就以PPP模式开展的项目本身来说,要建立相关的制度架构、技术规范、采购流程以及规范的合同,从而避免参与各方可能造成的争议。一方面要梳理PPP模式开展的项目中的各种风险并根据连云港自贸区的发展特点给予各项风险的权重与赋值,定量化的建立风险评估体系。另一方面,建立规范且有弹性条款的PPP项目合同来明确参与项目双方的权利义务关系。弹性的项目合同条款可以在社会资本投入的各项成本上涨时避免其遭受高于预期的损失,从而调动社会资本对项目的参与力度。

(三)建立PPP模式公开透明机制

PPP项目主要是通过社会资本参与政府项目的招投标来确定最终的项目参与者。一方面政府需要将相关的责任与义务在招标文件或合作文件中标明,并列举出一些该项目可能产生的风险,让社会资本方对项目具体实施过程与运营管理有深层次的了解。另一方面,社会资本方需要让政府合作方准确了解为实施该项目必要的技术条件以及企业财政情况。建立公平、公正的公开透明机制不仅可以使政府方面规避一些由于社会资本方隐瞒技术水平或者现金流而导致的风险,也可以使社会资本方规避由于政府在合作或招标文件中未标明责任义务的风险。

(四)完善PPP模式的金融支持方式

当前,连云港市PPP模式下的金融支持力度不够以及融资手段单一化。要解决金融支持方面的问题,首先,要完善项目融资的配套设施,在PPP项目开始之前要确定项目的担保、补贴等相关政策,实现金融资源的合理使用;其次,银行可以开发与PPP模式项目相关的金融产品,针对项目本身特点来提供多样化的产品与服务提高PPP项目的质量与水平。

(五)建立PPP模式研究团队

运用PPP模式进行基础设施建设还处于发展阶段,尤其对于刚起步的连云港市自贸区建设来说,缺少相关建设经验。可由政府牵头,引入专家学者建立一个以PPP模式为中心的研究团队。从项目设立之初开始对参与各方进行分析,并在项目进行过程中跟踪调查,并在项目结束后总结经验并进行客观评价。通过设立专业的研究团队,不仅可以弥补当前应用PPP模式建设项目的经验不足,还可以为后续其他地区的PPP模式应用形成参考,从而更加有效提升PPP模式的科学性管理。(文 / 徐珩)

【项目来源:江苏省科研与实践创新计划项目,项目编号:SJCX20_1178】

(作者简介:徐珩,江苏海洋大学商学院国际商务专业在读研究生,研究方向:区域经济与管理。)

参考文献

[1]蔡东方.PPP对基础设施效率的促进作用研究——基于“一带一路”沿线国家的实证检验[J].技术经济与管理研究,2019(07):1-10.

[2]王丽杰.PPP模式在河南自贸区建设中的应用研究[J].现代商贸工业,2018,39(11):54-56.

[3]唐曼,陆粉干.政府与社会资本合作(PPP)模式中的金融支持问题——基于江苏省调查研究[J].现代经济信息,2016(07):478-479.


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