摘 要：当前，基层一线是我国经济社会发展的重要组成部分，人才是基层一线发展的重要力量。但是满足基层一线发展需求的人才还不足够多，这在很大程度上影响了全面小康的实现。连云港迎来了“一带一路”强支点、江苏省自贸区连云港片区建设等重大机遇，加快基层专业技术人才发展对连云港市全面实现小康社会发展意义重大。本文以连云港市基层专业技术人才为研究对象，通过现状调研分析，剖析当前存在的问题，并进一步探究连云港市基层专业技术人才队伍建设的对策建议。
关键词：专业技术人才；基层专业技术人才；人才队伍建设
一、引言
21世纪是以人才为核心的知识经济。习近平总书记在学习贯彻《关于深化人才发展体制机制改革的意见》座谈会上，指出“办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才”。党的十九大提出乡村振兴战略，强调要把乡村、社区等基层单元在当前发展中的地位和作用需要前所未有的突显出来。基层一线是我国经济社会发展的重要组成部分，但是满足基层一线发展需求的人才还不够多，这在很大程度上影响了全面小康的实现。因此，新时代下做好基层人才工作是江苏全面提升人才工作出成效的重要前提。对于连云港来说，加快人才发展也有着极其重要的意义。自改革开放以来，连云港由于各种原因都没有充分构筑属于自己的人才高地，与省内外其他地区在人才队伍建设上拉开了差距。当前，连云港正处在经济快速增长的发展期、转变发展方式的关键期和全面小康建设的攻坚期，面临着“一带一路”倡议强支点，国家东中西区域合作示范区和国家创新型试点城市建设等多个国家战略，特别是刚刚获批的江苏省自贸试验区连云港片区更是为港城迎来了高质量发展的新机遇。经过多年的努力，连云港经济发展取得了新进步，人才工作迈上了新台阶，但是我们也当清醒地看到，在取得发展的同时基层人才工作也暴露出很多问题和挑战。
二、连云港市基层专业技术人才队伍建设的现状调研
位于基层一线的专业技术人才队伍是推动基层一线经济社会发展的重要力量。基层专业技术人才队伍一般涵盖基层卫生服务人才、基层教育人才、农村农业人才、基层企业的专业技术人才等。为了进一步摸清全市基层专业技术人才队伍建设情况，对东海县、灌云县、灌南县、赣榆区等县区相关基层单位开展实地调研。
（一）基层单位的调研反馈
从集聚平台来看，反馈人才集聚平台取得较好效果的单位占比为41.03%，但是也有26.92%的单位表示没有任何人才集聚载体，原因是缺少资金扶持。从提供基层技术人才科研经费支持来看，有48.72%的基层单位认为政府对基层单位科技创新工作支持力度能够符合单位需求，也有20.26%的调查单位认为与当前单位发展需求并不一致。从人才激励政策上来看，有16.41%和12.56%的单位表示不满意和非常不满意，并且主要集中在基层卫生单位和基层教育单位。从人才政策存在问题反馈来看，当前各单位人才管理问题主要集中在对人才资源的管理人员溃泛，综合能力不强；用人机制僵化，创新程度不强；培训经费不足，覆盖面较小；缺乏人才长远规划，短视性较多等四个方面问题，分别占比19.3%、23.4%、21.4%和13.8%。
（二）基层个人的调研反馈
从工作环境和工作条件满意度来看，基层专业技术人员对现有的工作环境、工作条件等整体满意度较高，但对薪资待遇满意度整体处于一般状态，特别是在实际薪资和自身期望上存在差距较大，比较满意及以上的比例为31.54%。而在职业生涯发展满意度上，基层专业技术人员对单位晋升机制整体上处于一般偏下状态，员工表示一般的有53.08%，员工表示不满意的有30.77 %，很多年长员工的工作积极性不高。通过调查，吸引基层专业技术人员到基层单位工作的主要因素，排在前三位的是薪资待遇、发展空间和工作环境三个方面，分别达到25.31%、23.31%和20.68%。另外，从基层专业技术人才反馈的人才管理主要问题上，主要集中在工资待遇偏低、子女升学和就业困难、配偶调动或安置困难、职称晋升困难等四个方面。
（三）人才政策的效度反馈
为了进一步考察人才政策实施效果，课题组分别从政策关注度、覆盖度、执行度等方面展开调查。从政策关注强度来看，有88.32%的基层专业技术人才是非常关注各类人才政策的，其中有32.46%的人是通过单位人事部门获取政策信息，有25.44%的人是通过网络渠道了解到相关政策，还有21.05%是通过相关部门咨询来获取政策信息。单位人事部门仍然是获取信息的主要途径，虽然随着“互联网+”等自媒体的广泛涌现，但是微信、微博、报刊、电视等媒体并没有成为获取各类信息的主要来源，这从侧面也反映出政府对人才政策宣传力度还不够全面。从政策覆盖程度来看，有11.69%的人对各种人才政策都不知晓，而非常了解的仅有14.29%。从政策执行程度来看，有51.50%的人员对能够真正享受政策效用时所表示的认可度较低，究其原因是政策制定更多的从人才战略和人才环境等宏观高度制定，从长远发展来看是有意义的，但就现实基础有时不能反映基层专业技术人才的个体需求。同时，政策执行者与政策制定者脱节，很多具体的政策执行不能很好的把握政策实质，从而导致政策执行过程中达不到预期目的。
三、连云港市基层专业技术人才队伍建设存在问题
基于上述调研分析，连云港市基层专业技术人才开发仍然不能满足和适应基层一线经济社会发展需求，具体表现如下：
（一）基层专业技术人才的总量不足
基层单位专业技术人才数量不足，例如，每千人农业人口拥有乡镇卫生院人员人数、每千人口拥有执业（助理）医师的比例与中等收入国家1990年的水平(1.6人)大体持平；医护比远远低于世界银行在1993年世界发展报告中提出医护比应达到的1∶4水平，也远远低于20世纪90年代后期世界平均水平1∶2.7。连云港市每万人拥有中小学教师的数量为5.15人，与南京每万人拥有中小学教师队伍的12.03人相比差距较大，且基层教育的专业技术人才占教师队伍的6.11%。在基层农业专业技术人才领域上，连云港与盐城相比低了2.4%，人才不足问题也极为突出。连云港市非公企业的专业技术人才占从业人员的比例仅为6.33％，且更多地集中在市区企业中。此外，连云港市基层专业技术人才更多聚集在教育、卫生等传统行业，而在一些新兴行业（如物流、电子商务等）不到8%。
（二）基层专业技术人才的质量偏低
基层专业技术人才质量不高也是制约全市基层经济社会发展的重要问题。一是高学历人才数量小，低学历人才比重大。连云港市基层专业技术人才总体上以大专学历者为主。根据调研统计，在基层公有企事业单位的专业技术人才中，本科生和研究生的比重低于全省平均水平，而在具有大专以上学历的基层公有企事业单位的专业技术人才中，有相当一部分人的最后学历是第二学历。二是高级专业技术职务者比例低，中级以下专业技术职务者比例高。绝大多数基层专业技术人才是中级及以下专业技术职务。具有中级以下专业技术职务者占72.55%，而具有初级专业技术职务和未聘专业技术职务的专业技术人才超过半数。三是业务能力有待进一步提高。例如，基层医院执业(助理)医师的水平也亟待提升，在很多基层医院，相当一部分手术要靠“周末医生”来做。此外，基层专业技术人才的创新能力也亟待提高，科技创新“上热下冷”和基层科技“强推广、弱研发”的格局一直没有太大改变。
（三）基层专业技术人才的分布不当
连云港市基层专业技术人才在结构和分布上也不尽合理。一是年龄结构不合理。在基层专业技术人才中，中青年占比较大，整体年龄偏大。例如，在乡镇、社区农业人才队伍中，45岁以上人员占比达到59.5%。各类基层专业技术人才中青年骨干梯队尚未形成，缺乏中坚力量，存在年龄断层现象。二是行业分布不合理。全市基层专业技术人才总量较少，而其中大部分从事教育、卫生，从事农业、企业单位人才相对较少。此外，县级事业单位专业技术人才数量较多，乡镇(社区)事业单位专业技术人才则相对不足。三是地域分布不合理。各县区的各类基层专业技术人才分布不均匀，连云港市的基层专业技术人才主要集聚在高新区、开发区。四是专业分布不合理。在基层各类专业技术人才中，所在行业与其专业对口的人数占少数，只有18.1%的专业技术人才是从事大学所学专业。此外，从新兴行业人才发展情况来看，由于基层一线的新兴行业不多（大部分为电子商务等），容纳的基层专业技术人才比例不高，特别是关于环保、物流、居民社区服务、新能源、新材料等新兴行业的专业技术人才极为缺乏。
（四）基层专业技术人才的稳定性不高
连云港市基层专业技术人才存在留不住的问题，很多基层一线的优秀人才外流。根据调研数据统计，基层专业技术人才满意度一般及以下比例占比为42.83%，基层企业中的专业技术人才流动率达到33.2%，尤其是一些新兴行业的企事业单位更为明显。尽管基层企业、尤其是新兴行业的基层企业，虽然已经吸纳、聚集了大量的专业技术人才，但因为同时这些企业的专业技术人才总量，尤其是具有一定经验的企业专业技术人才总量仍然严重不足，因此，这些企业也就同时成为专业技术人才流动率较高的地方。这种情况在县区表现尤为明显，特别是县级层面的基层单位专业技术人才流失非常严重。
四、加强连云港市基层专业技术人才队伍建设的对策建议
（一）加强基层专业技术人才建设综合管理
一是制定基层专业技术人才队伍建设规划，强化基层专业技术人才队伍建设战略管理。坚持真正落实单位用人自主权，减少行政化用人管理。二是加大基层专业技术人才开发投入，在综合平衡各类人才队伍发展的同时，考虑设立基层专业技术人才发展的专项经费。鼓励基层用人单位适当提高人才培训经费比例，不断健全单位、社会组织与个人，以及基层企业在专业技术人才开发中的各项投入税收抵扣配套政策。三是加强基层专业技术人才调查研究，建立健全基层专业技术人才的数据信息采集、信息监测和信息发布制度，逐步实现对专业技术人才开发的大数据分析和前馈预警管理。四是强化基层专业技术人才开发的政策效用评估，加强职能管理部门作用效能，制定基层专业技术人才开发的政策评估体系，对实施的各类人才政策定期进行评估。五是完善基层专业技术人才开发的政策体系，在推广普惠政策的同时，结合发展实际出台特惠政策，既要服从人才管理全市统一协调一盘棋，又要兼顾部门或者地区特点适当弹性变化，具体以扩大职业发展通道、保障合理待遇、完善生活工作环境、营造创新创业氛围等为重点，逐步完善引导各类专业技术人才到一线岗位，并且能够长期在一线工作的政策体系。六是实施基层专业技术人才开发的目标责任制，将相关人才开发指标建设情况，列入主管部门领导和基层政府领导的年度考核目标。
（二）加大基层专业技术人才培养开发力度
一是探索实施基层专业技术人才定制与预购培养制度。完善政产学联合培养人才模式，建立用人单位、高校、学生三方联动的基层专业技术人才供应机制。用人单位根据用人需求，采用定向培养、特色办班等方式，与高校共同合作制定教学大纲、设置课程体系、编写配套教材、配置师资力量等。二是统筹实施人才培养工程，鼓励各区基层专业技术人才加大投入，结合区域发展重点，会同有关行业主管部门，实施区域关键岗位专业技术人才培训培养工作。鼓励基层专业技术人才参加学历教育和在职学历教育。三是强化基层专业技术人才培训需求调查，针对不同行业的特点与需求，建立与新兴行业（如电子商务、物联网等）、教育卫生、文化传媒、农林牧渔等相适应的基层专业技术人才培训体系。在完善培训与专业技术人才职称评定、岗位聘任、年度考核联动机制的基础上，强化基层专业技术人才培训与组织考核、单位负责人考核的联动机制，优化基层专业技术人才培训动力机制与约束机制。
（三）完善基层专业技术人才评价体系
一是适时开发基层专业技术人才胜任力模型。要完善学历与资历的人才任职资格体系，加强对基层人才职业生涯管理调研，建立符合基层专业技术人才职位体系特点的胜任能力评价标准。二是不断完善基层专业技术人才评价机制，在突出考核工作质量的基础上，构建以品质、道德、能力、业绩为导向的评价标准。例如，在本专业领域获得县级及以上的表彰奖励，在本专业岗位中的能够反映本人学术技术水平的成果和业绩（例如成功治愈病人的病历、技术推广的工作总结、工程项目的实施方案、专利成果或者合理化建议、获得学生好评的优秀教学教案等），在单位获得两年以上的年度考核优秀等次等，都可作为基层专业技术人才的职务资格评审的重要参考依据。三是改进基层专业技术人才的评价方式，以同行专家评价为基础，结合基层专业技术人员的岗位特点，对一线人才进行现场、实践考核方式。四是完善基层专业技术人才的职称评审倾斜政策。例如，对于乡镇单位中的在专业技术岗位上工作的申报者，在专业技术职务资格评审时，可以不受所学专业限制，侧重于实际工作业绩的考察。五是探索建立“定向评价、定向使用”的基层专业技术职称评审制度。结合地区人才发展的实际情况，可以在现有的专业技术职务资格评审基础上，研究适合本地区专业技术职称评审的管理办法。
（四）创新基层专业技术人才激励制度
一是健全完善收入分配制度，加大表彰奖励力度，并坚持物质与精神奖励相结合，以绩效考核为中心，进一步搞活基层单位绩效工资分配，体现优绩优酬，向一线人才倾斜。例如，为配合“城乡一体化”建设工作，对农村公益性事业单位可以一次性适当增加绩效工资总量，重点向基层专业技术人员倾斜。二是完善基层专业技术人才社会保险制度。进一步规范基层专业技术人才社会保险的种类、缴费基数与标准、责任主体等相关内容；鼓励有条件有能力的基层地区和基层单位制定基层一线人才附加保险管理制度，并设立附加社会保险。三是完善基层单位专业技术人才职务、职级、职等，扩大中级及以上专业技术人才职级空间，适当提高高层次岗位比例，并以此为基础，加大学历和资历对基层单位专业技术人才的正向激励作用。
（五）优化基层专业技术人才配置机制
一是创新基层一线引才方式。加大柔性引才力度，鼓励通过专家服务、社会兼职、短期工作等多种形式，完善专家服务基层一线的管理机制。鼓励高校院所、社会组织与基层单位建立合作关系，引导基层组建本土团队合作开展项目研究，加快科技成果在基层尽快转化落地。组织市区人才到基层一线开展咨询服务活动，通过传帮带不断提高当地技术人才专业素质。二是引导高校毕业生到基层服务。鼓励、引导省、市内外高校应届大学毕业生通过大学生服务基层项目到基层单位工作，服务期满优先考核录（聘）用；落实工作生活补贴、参加社会保险等相关待遇，采取有效措施鼓励服务期满后留在基层工作。三是完善基层单位公开招聘和岗位管理制度。各县区可对基层地区单位公开招聘工作扩大选人范围，实行放宽条件、降低门槛等倾斜政策，对紧缺急需人才可采取专项公开招聘或直接考核等方式。推行“本土化、直通车”方式，支持基层教育、卫生、农业、林业等事企业单位按规定采取简捷有效方式补充急需紧缺人才。优化基层事业单位管理制度，加强事业单位岗位结构比例动态调整。
（六）营造基层专业技术人才发展环境
一是全面落实习近平总书记关于人才“来得了、待得住、用得好、流得动”指示，积极营造基层专业技术人才发展宣传舆论环境，以“响应式”服务为宗旨，将细心、周到、专业的服务贯穿于基层人才引进、落地、培育、创业、生活的各个环节。二是构建基层人才信息服务系统，建立人才信息管理协调制度，系统集成全市各县区基层人才信息资源，建立开放共享的基层人才基础信息库和分类人才资源信息库。三是充分发挥人力资源市场和服务机构的撬动作用，加快打造人才服务基层平台，围绕人才政策咨询、创新创业、就业指导、职业发展等方面，不断完善适应基层人才服务特点的业务体系。四是推动人才服务网络化，尤其是加强人才供求变化、岗位预报预警等方面的信息及时推送，使人才服务覆盖广大基层地区，从未为基层专业技术人才的培养、引进、配置、流动等创造良好信息条件。同时，加大人才政策宣传力度，做到线上线下齐抓，抢占宣传阵地，打通政策宣传“最后一公里”，与政策信息需求者需求紧密结合起来，加强互动与交流，变被动宣传为受众者主动需求。五是加快基层技术人才创新创业载体建设，建立政产学研协同创新载体、创新联盟、示范基地等，积极推进基层人才与技术紧密结合。（文 / 陈雯 张宏远 胡学锋）
【基金项目：本文系江苏省社科基金项目（19EYB015）；江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（2019SJA1562）；江苏省海洋资源开发研究院开放课题基金项目资助（JSIMR201517）】
（作者简介 ：陈雯，连云港市人力资源和社会保障局，经济师，研究方向：人才开发；张宏远，江苏海洋大学商学院，江苏省海洋资源开发研究院，副教授，南京大学商学院博士，研究方向：创新管理与人才开发；胡学锋，连云港市人力资源和社会保障局，副处长、助理研究员，扬州大学商学院硕士，研究方向：人才开发。）
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