摘 要：财政体制的深入改革推动我国财政国库制度进一步完善，单一的国库账户管理体系日趋健全。事业单位开设零余额账户，是为满足财政资金统一集中管理而进行的改革尝试与实践。实践证明，零余额账户能有效集中财政预算资金，通过这一过渡性账户，可将事业单位财政预算资金的独立使用和管理权统揽到国库单一账户，提高财政资金统筹管理效率。因此，事业单位全面推广零余额账户制度，并强化零余额账户内部控制管理体系建设。文章阐述了零余额账户的定义及重要性，分析了事业单位零余额账户内部控制现状及存在的问题，以明确当前事业单位零余额账户内控的不足之处，并有针对性地提出相应的内控强化策略，以期为相关单位提供可靠参考。
关键词：事业单位；零余额账户；内部控制
历经十多年财政国库管理制度改革，我国原本分散的国库财政管理问题得到有效解决，建立起更加集中、高效的财政管理制度体系。各级政府部门、事业单位的财政收支实现统一协调管理，通过国库单一账户体系，可对各级政府和事业单位的资金实行统一集中管理。为此，事业单位开设“零余额账户”，接受国库单一账户的统一集中管理。借助事业单位的“零余额账户”，能将所有财政预算资金集中统一到国库单一账户中，并实现以日为单位的清算管理，有效解决了传统财政预算资金分散化管理存在的透明性差、信息不对称以及资金截留、挪用等风险问题。所以，事业单位设立零余额账户，开展高效的零余额账户内部控制管理十分必要。
一、零余额账户的定义及重要性
（一）定义
零余额账户，是政府部门和事业单位等用于办理财政直接支付、财政授权支付的预算资金清算账户。作为清算账户，零余额账户的余额需以日为单位清零，单位零余额账户的日终余额在与国库单一账户清算后，要实现当日结零。
（二）重要性
零余额账户是政府部门或事业单位办理预算资金支付清算的过渡性账户，而非存量账户。其主要作用为，当政府部门或事业单位执行完预算方案、达成预算目标，即完成符合规定的商品或劳务购买活动后，由单位上级财政部门或有直接支付权的单位向零余额账户发清算指令，该账户先支付预算资金，再于当日结束前向国库单一账户申请清算，由国库单一账户支付对应资金，实现零余额账户终日结零，发挥过渡性支付作用。此外，零余额账户核心是“零余额”，能让国库单一账户集中控制管理预算资金，实现有序、高效的财政集中支付管理，作用极其重要。
二、事业单位零余额账户内部控制现状
（一）零余额账户内部控制制度建设
1.账户开设制度完善。事业单位开设零余额账户，需在线填写《银行账户审批表》，上报给主管部门或省级财政厅，经审批许可后，由财政厅继续上报给人民银行，人民银行为申请开设零余额账户的事业单位核发《开户许可证》。收到许可证的事业单位，可到代理银行及其分支机构开设零余额账户。
2.账务处理制度健全。当前，事业单位零余额账户的财务处置规定和会计准则较为完善，事业单位的会计人员可按照相应规章制度，处理“零余额账户用款额度”这一会计科目的相关借贷记信息。例如，事业单位通过零余额账户的预算资金支付单位所需的物品物资时，需借记“事业支出”会计科目，贷记“零余额账户用款额度”科目。针对不同的业务和经济事项，有着不同的会计账务处理要求和规则，账务处置制度健全完善。
（二）零余额账户内部控制执行情况
1.财政直接支付。事业单位通过零余额账户进行财政直接支付时，需按照财政直接支付的内控流程履行相应职能。零余额账户的相关管理人员如实填写《财政资金直接支付申请书》，并上交上一级财政国库单一账户管理部门，支付申请书审批通过后，由上一级国库管理部门发放《财政资金直接支付凭证》。获得合法的财政直接支付凭证后，事业单位可直接利用零余额账户支付工资、工程采购款项。
2.财政授权支付。除财政直接支付外，部分事业单位不具备财政直接支付权力，因此需填写《财政资金授权支付凭证》，获得相关主管部门和上一级部门的合法授权后，方能凭借财政授权支付凭证，通过零余额账户与结算对象开展财政授权支付业务。由此可见，当前事业单位能够严格按照《现金管理暂行条例》执行收付工作，确保一些未纳入财政工资系统的其他工资支出、预算外的工程采购支出，也能通过零余额账户进行终日清算。
（三）零余额账户内部控制存在的问题
当前，事业单位零余额账户内部控制管理制度较为健全，尤其在账户开设制度和会计账务处理制度等方面。此外，在零余额账户的内部控制执行过程中，事业单位也严格遵守相应准则与规章制度。然而，事业单位的零余额账户内部控制管理仍存在一定问题和不足，在制度设计、内控制度执行力度、零余额账户内控人员培养以及事业单位资金管控的内外监督等方面，都还有较大的改善和优化空间。
三、事业单位零余额账户内部控制问题分析
（一）制度设计缺陷
事业单位零余额账户内部控制制度设计存在一定缺陷，零余额账户内部控制制度是事业单位整体内部控制体系的一部分。但是，事业单位内部控制制度设计目标定位不清晰，更侧重于舞弊稽查和风险防范，却忽略了财务信息与管理信息的真实性，这为虚构部分业务和财务信息提供了可乘之机。虽然事业单位零余额账户内部控制制度设计在层次和流程上基本覆盖了各个业务流程，但并未准确抓住内控核心控制点，致使事业单位仍存在较大的资金挪用和贪污的风险。
（二）执行力度不足
事业单位零余额账户内部控制制度执行力度不足，对于部分执行起来较为简便的程序，事业单位的员工愿意迅速适应，但员工可能对部分较为复杂的程序理解不够。在事业单位财务会计人员和业务人员协同开展零余额账户内部控制管理时，仍存在经验主义导向问题，部分管理人员更倾向于相信经验，而非调整更新后的财政国库单一账户管理制度，从而导致事业单位的零余额账户内控制度执行不力。
（三）人员素质参差不齐
事业单位缺乏复合型优秀人才，人员素质参差不齐。事业单位零余额账户内部控制管理既需要高素质的财务人员，也需要经验丰富的业务人员和管理人员。然而，事业单位人才培养机制不够健全，人才流动性不足，致使许多岗位沦为“养老”岗位，人才向上发展的动力匮乏，缺乏行之有效的员工发展激励机制，事业单位零余额账户内部控制管理的专业化人才发展和培养进程滞后，不利于整个国库单一账户管理制度改革和零余额账户管理模式在事业单位中的深入推行。
（四）监督机制不完善
事业单位的内外部监督管理机制不完善，呈现出外部审计和监督效力大于内部自查与监督效力的状况。针对事业单位预算资金配置使用、零余额账户直接支付和授权支付的凭证、程序审查不够严格，内部监督审查力度通常较弱，无法严格地进行自省自查。部分事业单位的内部审计部门形同虚设，有些甚至是为应付外部和上级审查而设立，导致内部监督效力不强，难以有效发现事业单位存在的内控问题和风险。
四、加强事业单位零余额账户内部控制的措施
（一）完善内部控制制度设计
事业单位应依据新时代财政管理改革及国库单一账户管理体系应用需求，加速创新与优化内部控制管理制度，加强体系建设。首先，重新界定内部会计和财务机构职责，明确零余额账户的财政直接支付、财政授权支付职能，据此设计更完善的财政支付行为手册与规章制度，清晰划分两种支付方式的适用范围，做到权责分明。其次，健全预算管理、现金收付、结算账户及零余额账户管理等一系列财务内控制度，为内控人员开展工作筑牢制度根基。明确制度适用范围、岗位职权，设置零余额账户管理与运营岗位，对接上级财政部门和银行，切实保障零余额账户内部控制质量。
（二）加大内部控制执行力度
事业单位必须强化零余额账户内控制度的执行力度，防止制度流于形式，要切实将制度与程序落实到位。以财政直接支付和财政授权支付制度为例，需建立更标准、专业的执行程序。首先，借助事业单位的财务与会计信息化系统，精准判断经济业务、款项的属性及分类，明确其适用的支付场景。其次，严格依据两套支付流程，规范单据和凭证的填报、审批、递交等环节，制定标准化执行程序。通过这样标准化处理，有条不紊地开展款项支付清算工作，保障事业单位零余额账户每日资金收支结算完成后，余额归零，使零余额账户内控制度得以有效施行。
（三）提高人员素质和技能水平
针对事业单位零余额账户内部控制管理专业化和复合型人才短缺，内部控制管理人才质量和素质良莠不齐的问题，事业单位应加强内部控制人才培训。首先，要适度提高事业单位内部控制管理岗位的员工流动性，建立岗位胜任力模型，每隔一段时间就对相应内部控制管理岗位的员工进行胜任力考核和测试，多次不合格的需进行换岗培训。其次，面向事业单位全体内部控制管理人员，建立差异化和针对性的员工成长计划，建立内控人员个人电子化成长与学习档案。根据内控人员素质和技能的薄弱环节，有针对性地提供课程学习、集中培训、外出学习等机会，从而有效提升事业单位内部控制人员的专业素养和技能。最后，建立完善的员工激励机制，提供多样化的福利和奖励，有效促进事业单位内控人员的自主学习和主动发展。
（四）完善监督机制，强化内外监督
事业单位应建立完善的内外部审计监督联动机制，切实有效地发挥内部审计监督的自查职能和外部审计监督的约束职能，有效规范事业单位零余额账户的使用行为，促进内部控制体系的不断优化。首先，事业单位应独立内部审计职能，并设立专门对接零余额账户内控监督工作的岗位，做好常态化监督工作。其次，事业单位还需做好信息披露和公示工作，建立以互联网和新媒体社交平台为载体的数字化信息公示平台，公示零余额账户的收支和转账信息，接受上一级部门和外部监督部门的监督。最后，为有效提升内部审计监督的专业性和有效性，事业单位内部审计部门还需加强与外部审计部门的沟通交流，学习第三方审计机构的专业化审计制度、流程和操作，从而有效提升事业单位的内部审计和监督管理实力。
五、结束语
综上所述，事业单位执行“零余额账户”制度并加强内控管理，能有效落实财政账户及国库单一账户管理制度，提升财政资金管理与配置效率，增强预算和统筹支配能力。运行零余额账户，由国库单一账户调配、支付和清算预算资金，可整合集中原本分散的资金，发挥零余额账户过渡功能，避免资金挪用、截留。
事业单位加强零余额账户内控管理，需健全完善内控制度与管理体系，优化管理程序，落实岗位权责，加大内控执行力度。同时，提高人员素质和技能水平，加强财务及管理会计人员培训，打造适应工作需求的一线队伍。此外，完善监督机制，强化内外监督，保障事业单位“清廉”运行，切实提升财政资金管理效能。
（文 / 高颖雯）
（作者简介：高颖雯，东台开放大学，本科，中级会计师，讲师。研究方向：内部控制）
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