摘 要：根据不同区域海洋资源禀赋和服务功能差异，利用海洋空间规划等工具实施空间用途管制，以协调海洋资源开发利用的经济、生态、社会效益，提高海洋资源空间开发效率，优化海洋资源配置，是世界各国的通行做法。文章梳理了全球海洋空间用途管制制度的演进历程和趋势，并对美国、澳大利亚和荷兰等世界典型国家的海洋空间用途管制制度进行了分析。研究认为：第一，海洋空间用途管制正从以自然保护区或行政区为边界向以生态系统为边界的跨行政区管制转变；第二，与美国、澳大利亚、荷兰等国相比，我国海洋空间用途管制起步较晚，存在管理协调不足、资源配置主动性缺乏、管理与执法脱节等不足；第三，通过陆海统筹综合治理、社会协同引导公众参与、整合资源建立区域联动机制，有助于提升我国海洋空间用途管制水平，并为国际经验的本土化提供参考。
关键词：海洋管理；海洋空间用途管制；制度演进；国际经验借鉴
随着全球海洋资源的日益紧张和环境恶化，海域空间的合理利用和管控成为全球关注的焦点。海洋资源的有限性和环境问题的加剧凸显了有效管理和保护的紧迫性。自20世纪70年代以来，海洋空间规划作为关键管理工具不断发展，涉及海洋经济发展、资源利用和生态环境保护。在此背景下，海域空间管制制度被广泛应用于60多个国家，包括澳大利亚、美国、英国、加拿大和德国，旨在优化资源配置并平衡经济发展与环境保护。
国内外学者在海洋空间规划与管制方面进行了广泛的研究，主要集中在总结经验、构建规划体系和提出改善建议。然而，现有研究指出海域空间管制制度仍存在理论反思欠缺、起源和发展规律研究不足及管理模式碎片化等问题。本文旨在探讨海域空间管制的概念、理论基础，并比较分析我国与其他国家的制度演进与发展趋势，以深入理解各国在资源管理和权益维护中的共同挑战与合作机遇，为我国制度的完善提供参考。
一、海洋空间用途管制的演进历程
海洋资源的空间异质性、不可转移性和用途多样性决定了市场难以有效配置资源，因此实施海洋空间用途管制成为各国的普遍做法。
21世纪以前，世界各国主要通过建立海洋自然保护区来实施控制。我国于1964年成立了国家海洋局，开始了专业化管理阶段，1988年起逐步建立了自然保护区体系，并于1995年颁布了《海洋自然保护区管理办法》，类似于澳大利亚大堡礁、美国佛罗里达群岛等地区的管理办法，以生态保护为核心，但多局限于保护区内。
进入21世纪后，随着海洋资源开发需求的增加，海洋管理已转向综合生态、经济和社会目标的空间规划。2000年起，我国初步建立起海洋生态环境协同治理框架，但由于审批级别低、管理分散等问题，海洋特别保护区的管理效果不佳。同期，荷兰、比利时、英国等国也实施了兼顾开发与保护的空间规划，但由于仍受行政区划的限制，整体整合能力有限。
近年来，随着海洋生态系统的恶化，基于生态系统的海洋空间规划（EB-MSP）逐渐被提出。EB-MSP将生态系统管理与海洋空间规划相结合，然而在实践中，其应用受到行政区划、管辖权以及社会政治冲突的限制，导致推广较为有限。为了应对这一挑战，我国结束了长期的陆海分治，建立了全面的国土空间规划体系，整合涉海规划，推动陆海统筹协调管理，由国家和地方海洋管理部门分别负责海洋自然保护区的建设和管理。在国际上，如澳大利亚、新西兰、加拿大和波罗的海地区，已经开展了跨行政区域的联合治理尝试，如波罗的海规划项目，推动了跨国生态系统的合作。2019年2月，联合国教科文组织和欧盟启动了“全球海洋空间规划（Global MSP）”项目，进一步加强全球合作机制。
海洋空间用途管制正在经历从保护区管理向基于生态系统的空间整合转变，这为中国探索适应国情的综合治理模式提供了参考路径。
二、世界典型国家的海洋空间用途管制制度
在全球范围内，各国根据自身的地理特征、资源禀赋和发展需求，构建了各具特色的海洋空间利用控制体系（如表1）。
美国是较早进行海洋空间规划的国家之一。其海洋空间用途管制制度的发展分为三个阶段。起初，联邦政府只在国家安全和渔业等领域拥有主导权，海洋事务主要由各州管理。随着开发强度的加大和污染问题的加剧，联邦政府逐步建立了统一管理机制，促进生态保护与可持续发展相结合，并制定了一系列政策法规，加强制度建设。
澳大利亚围绕“海洋综合管理”理念，制定了一系列政策和国家行动计划，形成了开发与保护并重的海洋治理模式。通过建设保护区网络和实施多层次空间规划，加强了资源管理的系统性和科学性，成为世界海洋空间治理的典范之一。
荷兰是陆海统筹视角下的海岸带综合管理和规划管制的典型，实行全面整合型的规划体系，以高度管制性著称。荷兰作为一个典型的“海陆一体化”国家，为沿海地区构建了一个高度一体化的空间规划体系。它通过立法和政策促进对空间使用的控制，强调多方利益相关者的参与和协商，在生态保护、港口发展和海岸安全之间取得了良好的平衡。同时，通过陆海统筹管理，促进了空间利用的可持续转型。
三、海洋空间用途管制制度的国际经验对我国的启示
（一）陆海统筹，强化综合治理
当前，海洋空间用途管制是协调海洋开发与生态保护的重要手段。为实现陆海统筹发展，我国需要在明确资源禀赋的基础上，合理划定陆海保护边界。一方面，要推进“陆域—河网—海域”的整体保护体系建设，强化红线区和保护区的空间管控；另一方面，要以流域为单元，加强海岸带生态修复，制定重点生态修复工程方案，增强陆海生态系统的整体恢复能力和韧性。
（二）社会协同，促进公众参与
公众参与有助于提高监管政策的透明度和执行力。应通过制度设计，保障多元主体的有效参与，厘清权责边界，提高各方积极性。同时，应建立规范的公众参与流程，强化动态评估和反馈机制，促进管理目标的动态优化和适应性调整，实现海洋治理从“控制为主”向“协商共治”的转变。
（三）整合资源，建立区域联动机制
区域联动是跨行政区域管控和综合治理的制度保障。在中央层面，要加强部门之间、中央与地方之间的纵向和横向协调；在地方层面，可以建立跨区域协调平台，推进资源整合和协同治理。此外，要建立联合审批和执法机制，加强自然资源、生态环保等部门的协作，推进海洋生态监测数据和防控信息共享，实现统一监管、联动应对。
四、结束语
随着全球海洋资源压力的增大，构建科学、系统、可持续的海洋空间用途管制制度已成为全球共识。通过分析美国、澳大利亚、荷兰等典型国家的制度演变，可以看出基于生态系统的海洋空间规划已成为主流趋势，各国都在积极突破传统行政区划的限制，探索跨区域协同治理的新模式。相比之下，我国在制度的起步和完善方面还存在差距，需要进一步强化陆海统筹理念，建立多方协同机制，提升公众参与治理的制度化水平。未来，我国可借鉴国际经验，在局部实践中推进空间用途管制的系统整合，打破规划管理的碎片化壁垒，推动形成统一高效、生态优先的海洋空间治理体系。
（文 / 李淳淳 沈妍 谢怡琳 钟海玥）
【基金项目：1.2022年国家级大学生创新创业训练计划“海域空间管制下的地方政府海域财事权失衡问题研究”（202210340066）；2.2023年浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）“海域空间管制下的地方政府海域财事权失衡问题研究”（2023R411050）】
（作者简介：李淳淳，浙江海洋大学，在读本科。研究方向：英语教学；沈妍，浙江海洋大学，在读本科。研究方向：行政管理；谢怡琳，浙江海洋大学，在读本科。研究方向：行政管理；钟海玥，浙江海洋大学，职称：副教授，博士。研究方向：海洋资源管理）
参考文献：
[1]李生辉.海洋空间规划的缘起、演变与展望：基于全球数据的实证分析[J].太平洋学报, 2022,30(11):92-106.
[2]夏立平,苏平.美国海洋管理制度研究：兼析奥巴马政府的海洋政策[J].美国研究,2011,25(04):77-93;4.
[3]谢子远,闫国庆.澳大利亚发展海洋经济的经验及我国的战略选择[J].中国软科学,2011(09):18-29.
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