——以四川省雅安市为例
摘 要：人民调解制度长期以来在解决纠纷、普法教育、社会治理及预防矛盾激化等方面发挥了重要作用。本文将研究主体和视角限定于农村纠纷，旨在对于农村人民调解现状进行探究，并针对人民调解员专业素养欠缺、专案纠纷数量庞大、调解协议执行欠佳等一系列问题，提出提升调解员专业素养、构建专案调解组织体系、增强调解协议执行力等解决方案，进一步健全我国人民调解制度，为乡村法治纾困解难，发挥人民调解在矛盾解纷中的第一道防线作用。
关键词：人民调解；雅安市；人民调解委员会；农村纠纷
人民调解制度，最初源自中国共产党领导的革命根据地的自治规制，是我国法律确认的诉讼外调解形式，也是公共法律服务体系的关键部分。为全面实施人民调解法，深入贯彻党的二十大精神，分析研究农村人民调解现状显得至关重要。习近平总书记强调，应坚持和发展“枫桥经验”，坚持党的群众路线，实践枫桥经验，诉源治理是减轻人民法院诉讼负担的重要途径。人民调解制度长期以来在解决纠纷、普法教育、社会治理及预防矛盾激化等方面发挥了重要作用。完善农村人民调解机制对于维护农村稳定发展、解决纠纷及完善纠纷解决多元治理体系具有重要意义。
然而，据对雅安市调解委员会调研后的数据显示，雅安市每个城镇调解委员会每年调解案件数量为800~1 000件，而每个农村调解委员会每年处理的案件数量仅为5~15件。目前，人民调解组织解纷能力和权威的弱化，调解不再是村民解纷的首选项，人民调解的式微已是不可否认的现实。
一、农村人民调解得以存续的根本原因
（一）传统观念在乡村根深蒂固
传统观念如“以和为贵”“息事宁人”对农村解纷方式的选择产生深远影响，这些观念构成了人民调解制度的基础。在儒家和文化伦理的影响下，调解作为一种通过劝说和诱导达到纠纷双方妥协的方式，被视为理想的解决方式。尽管有市场经济和现代文明的冲击，但这些深植于乡村社会的传统观念仍然根深蒂固，使得人民调解制度得以存续，成为解决农村纠纷的重要手段。特别是在农村地区，传统观念如“养儿防老”普遍存在，这使得农村人民更倾向于通过与其文化观念紧密联系的人民调解方式解决纠纷，而非通过司法途径，避免了与村民内心的文化价值产生冲突。
（二）传统“熟人社会”尚未退出农村
不同于新兴发展的陌生化城市圈，以“熟人”“人情”为显著特点的农村地区，“厌讼”思想早已在这片土壤上绵延生长，公开化、强对抗性的诉讼与农村人民维护“家丑不可外扬”的传统相悖，通过调解来解决纠纷在农村地区有着天然的优势。同时，不同于公平、公正、公开的法院，调解更有可能得到一个使双方都可接受的结果，对于“抬头不见低头见”的同村村民，采用调解解决纠纷的优越性不言自明。
（三）国家法在农村还需要进一步根植
农村人民调解规则源自农村社会的民间规则和传统观念，具有地域性和专属性。然而，随着农村法治化的推进和村民法律意识的增强，国家法与民间规则之间的冲突日益显现。国家法具有强制性、规范性、统一性和广泛适用性，这导致了农村人民调解在具体规则应用上的困境。村民对传统民间规则有亲近感，倾向于用它解决纠纷，但调解过程又需受到国家法的约束和监督。当二者在利益处理上产生矛盾，会对调解结果产生影响。例如，农村常见的分家后子女赡养父母的问题，当一方父母去世，可能导致赡养责任失衡，引发矛盾。此类案件与农村的家族关系和道德观念紧密相连。国家法规定，子女无论是否与父母同住，都有赡养义务，这时本土民间规则与国家法可能产生冲突。尽管国家法在农村的影响力增大，但其历史渊源尚不如传统民间规则深厚，因此，传统民间规则的影响仍然根深蒂固。
二、农村人民调解中存在的问题及原因分析
为深入了解农村人民调解现状，探索实践中所面临的问题，笔者所在科研团队于2022年9月6日—10月6日对四川省雅安市雨城区的村落进行了为期31天的田野调查。通过实地访谈、交流等方式对雅安市13个村落人民调解的总体情况进行了解，具体走访了坪石村、狮子村、余家村、咎村、合江村、草坝村、徐坪村、塘坝村、青江村、葫芦村、青元村、澄清村。此次调研对象主要是村委会内设的农村人民调解委员会村一级调解员和村落以上的司法所镇一级调解员，以下内容结合笔者所在团队实地调研所收集数据、资料对农村人民调解的现行状况和困境等进行具体阐述，并分析其原因。
（一）人民调解员专业素养欠缺
据2018年司法部官方统计，全国共有人民调解委员会76.6万个，人民调解员366.9万人，其中兼职调解员有317.2万人，占总数的86.5%；专职调解员49.7万人，占总数的13.5%，每年化解矛盾纠纷900万件左右。通过这一系列的数据，我们可以推知，兼职人民调解员的数量是非常庞大的。此外，通过前往雅安市雨城区各个村落调研，笔者发现，目前的实践中依然盛行着“一套班子，两块牌子”的现状，团队所调研的13个村落，村级调解员主要由村委会成员担任，他们可能缺乏专业的法治素质。并了解到村一级调解员中具有本科学历的仅有6%，具有初中及以下学历的调解员竟有11%。通过数据更能佐证这一点，村镇调解员均以兼职调解员为主，专职调解员为辅，且基本由村镇“两委班子”干部兼任，法学教育背景欠缺，并且文化程度普遍较低。在调研的过程中，我们也发现调解员调解技能欠佳的问题，调解员普遍没有接受过调解相关的技能培训，调解员在调解工作中多为凭经验处理。这样的工作方法陈旧、单一，没有做到依法调解，仅仅依靠以理服人，虽然能够解决一些比较困难的纠纷，但是遇到专业一点的纠纷就会面临困境。如果当事人的矛盾没有得到及时解决，只能进入下一个阶段，即采取诉讼途径或者由调解委员会移交给上级部门进行进一步调解，这会使后一级部门和法院的工作量、工作成本上升，群众参与调解体验感差。
（二）专案纠纷数量庞大
在社会经济发展、城镇化加速和农村社会转型的背景下，农村纠纷呈现出复杂、多样和群体化的趋势，利益主体多元化，以及行业性和专业性纠纷等新型纠纷为传统农村人民调解工作带来了新的挑战。
雅安市司法所的数据显示，尽管传统的邻里和土地纠纷仍占大部分，但新型纠纷如交通事故、电子商务和劳动争议等也在增多。这些新型纠纷往往涉及复杂的利益关系，专业性强，调解难度大。特别是交通事故纠纷，数量远超其他纠纷，对公安机关的工作量和农村调解员的法律知识要求都有所增加。然而，农村人民调解委员会的队伍建设滞后，调解组织弱化，这降低了诉源调解的工作效率，为农村调解工作带来了挑战。
（三）调解程序不规范
农村人民调解委员会开展调解工作的整个流程如图3所示，在实践中，农村调解大体的框架也是按照图3所示的流程开展的。并且我国现行的《中华人民共和国人民调解法》（下称《人民调解法》）对于调解协议的具体内容和生效的要求进行了明确规定，但在实践中，由于村级调解委员会的调解员专业素质欠缺以及调解委员会组织不够规范等原因。一般在调解过程中，很容易出现注重结果而忽略了程序的问题，例如，他们一般不会将相关调解协议规范记录或未进行卷宗存档等，这会造成如果出现当事人一方不承认口头协议，再或是将不符合规范的调解协议送至法院司法确认时被法院拒绝，在以上情况下，纠纷双方会进而直接寻求司法途径解决纠纷。同时，这也与司法部要求的“五有”“六落实”“六统一”的规范化建设要求存在很大的差距。这就导致原本通过人民调解可以有效解决的家庭纠纷或邻里间经济纠纷反而需要法院介入，无疑造成了司法资源浪费，没有很好地贯彻将纠纷解决在源头的“枫桥经验”理念，同时也增加了村民的经济成本负担。
（四）调解协议执行欠佳
根据《人民调解法》第28条，虽然当事人可以选择口头协议解决纠纷，但由于调解程序的不规范和口头协议缺乏强制执行力，这种方式往往依赖于当事人的自觉执行。实地调研显示，在雅安市农村地区，书面调解协议的执行情况较好，而口头协议由于缺乏有效证据和当事人自觉性不高，反悔和不履行的情况较多。
（五）调解案件经费不足
人民调解员大多是由村委会的“两委班子”进行兼职，之所以会产生这一现象，这也与人民调解员的物质待遇有很大关联。当前，对于《人民调解委员会组织条例》中规定的对于调解委员会调解民间纠纷是不收取费用的，带有一定的公益性质，而《人民调解法》规定“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”。但在实践中，据调研数据显示，调解员成功调解一件案件获得50~100元不等的调解费用，甚至许多地方并没有对成功调解的调解员给予物质补助。成功调解一件案件包括受理登记、调解、整理材料等工作，耗时至少一个工作日，而成功调解案件的补助仅仅50元，按照四川省最低工资标准每月2 100元，如果调解员全身心投入调解工作，其得到的补贴还无法达到当地的最低工资标准。调解员花费了多日的时间和精力进行双方当事人的协商调解，却只得到低额的补助，这不仅对调解员的工作积极性造成打击，而且从长远上来看，仅仅靠着服务和奉献心理对人民调解工作的发展也势必造成一定的阻碍作用。
三、新形势下完善人民调解工作的对策
（一）提升调解员专业素养
人民调解工作归根结底是人的工作，调解员调解素质的高低直接影响着矛盾纠纷调解的成功与否。新形势下，面对当前农村人民调解员存在的问题，笔者认为可以从以下几方面加以解决：
为解决农村人民调解员法治素养不足和专职调解员短缺的问题，首先，提高专职调解员在农村人民调解委员会的比例，并通过统计分析调解员的级别、经验、案件数量和成功率等数据，实现人才资源整合。建议建立专门针对不同类型纠纷的专家库，为解决复杂纠纷提供线上或线下的法律、政策和专业支持。引进法学背景的人才进入乡村，如大学生和退休法律从业人员，也是一个有效的措施。同时，应规范人民调解员的培训，可以采用集中培训的方式，按镇或村进行，定期进行针对性讲解，增强各农村人民调解组织间的交流和协作，以提高调解效果。
其次，加强对农村人民调解员调解技巧的培训。农村人民调解工作既要坚持依法调解的原则，也要继承好传统调解“案结事了”的宗旨，因此要求调解员掌握丰富的调解技巧，兼顾“法理”和“情理”，能够在调解工作中有效运用各种技巧来劝导、说服纠纷当事人，提高调解成效。在对人民调解员进行培训时，可以组织学习一些成功调解的典型案例，或者通过一些调解经验比较丰富的法院、公安、调解组织的办案能手做培训老师，交流人民调解工作技巧。
（二）构建专案调解组织体系
针对交通事故纠纷案件频发的问题，建议在农村人民调解委员会内设立专责道路交通安全的调解员，以专案处理方式提高调解效率。建议立法机关对此进行明确规定和倡导，增加试点工作和宣传力度。同时，利用抖音、快手、B站等社交平台进行广泛宣传，提升调解工作的影响力，并鼓励全国各地的调解委员会学习并设立适合本地的调解模式。此举将有助于在农村纠纷发生时，使农民首先想到通过调解委员会进行调解，进一步落实“枫桥经验”。同时，建立律师事务所调解室和金牌调解员个人调解室，积极对接农村，助力农村调解工作的开展。
（三）规范调解流程
促进农村人民调解规范化是适应调解实践过程存在不确定性的现实情况、应对纠纷多样化以及推动当事人所签订协议产生一定约束力的重要举措，这也是司法部出台“五有”“六落实”“六统一”的原因之一。除了从国家层面对人民调解制度进行相关立法，即《人民调解法》以外，地方各省份根据司法实践的运行，也相继颁布了地方工作条例，以具体落实人民调解法和司法部的宏观政策。在遵从当事人平等自愿原则的基础上，应当进一步规范完善调解流程，对法律规定的申请、受理、调查、签订协议以及回访等多方面进行严格落实。
（四）增强调解协议执行力
达成调解协议后，及时告知当事人有向法院申请司法确认的权利，利用法律赋予的强制力来进一步提升调解协议的执行力，促进协议的履行，提高调解的成功率，增强调解的公信力，降低反复调解的可能性，节省调解成本。同时也应建立完善的信息反馈机制，对于农村人民调解员在规范流程进行具体操作的过程中遇到的不便之处，及时予以反馈和帮助，为防止出现一方当事人不承认协议的违约情形，可以采取在调解协议中适当设立一定的违约赔偿条款的措施，让当事人的信誉现实化，降低当事人违约的风险，也对当事人履行协议的行为起到一定的监督作用。
（五）适度增加农村调解员的“以案奖补”
尽管国家在立法层面对人民调解员的工作持鼓励和支持态度，并规定了奖补机制，但对于调解员物质保障的具体实施尚无细致规定。因此，建议建立多元奖补机制，包括适时增加个案奖补，根据案件具体情况和难易程度采取针对性措施，以实现政府对人民调解工作的激励政策的落地，为调解提供必要的财政保障。同时，应调动社会资源，发动社会组织进行补贴资助，实现资源最大化利用，采取政府引导、社会主导的形式开展。个案奖补标准不仅应以成功率或调解数量为判定依据，也应考虑调解员所付出的时间和精力、调解次数以及当事人反馈效果，以激励调解员的积极性，进而实现调解效能最大化。
四、结束语
本文主要针对人民调解员专业素养欠缺、专案纠纷数量庞大、调解程序不规范、调解协议执行欠佳、调解案件经费不足等问题进行研究，提出新形势下完善人民调解工作的对策，即提升调解员专业素养、构建专案调解组织体系、规范调解流程、增强调解协议执行力、适度增加农村调解员的“以案奖补”，在此形势下完善人民调解工作，以期能够让农村人民调解制度之花在基层绽放。
（文 / 鲁建文 黄子怡 李红桂 廖芯艺）
【基金项目：大学生创新创业训练项目国家级 （202210626017）。】
（作者简介：鲁建文，四川农业大学法学院本科生；黄子怡，四川农业大学法学院本科生；李红桂，四川农业大学法学院本科生；廖芯艺，四川农业大学法学院本科生。）
参考文献
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