摘 要：在《个人信息保护法》刚刚出台的背景下，应着力推进个人信息保护领域相关法律的完善和实施。互联网行业具有发展迅速、更新迭代快的特点，行政法中个人信息保护相关法律也应不断健全，以弥补信息泄露的盲点。采用行政法保护个人信息，首要在于建立健全市场主体个人信息收集使用制度，建立个人信息监督管理机关，集中监管采集个人信息的行为，从而保护个人信息。
关键词：个人信息保护；行政法；大数据时代；行政规制
一、引言
随着大数据、物联网等各类新型技术广泛应用，企业、政府对个人信息收集范围越来越广。但针对市场主体对个人信息保护监管不足，保护途径单一，违规收集、使用个人信息等诸多乱象，亟须行政法对个人信息保护过程的介入和规制。
二、大数据时代个人信息的特性
大数据时代如何界定个人信息是对其进行保护的首要问题。在市场主体采集、运用个人信息的过程中，判断行为对象是否属于个人信息，是适用相关个人信息保护法律规范的前提。个人信息往往具有可识别性、使用价值的特征，并据此确认是否属于个人信息，但个人信息的界定逐渐模糊化。大数据、物联网等新兴技术的广泛运用，个人信息由于其所承载的公共性价值已不属于私法的调整范畴。个人信息不仅属于信息主体，同时也可通过共享为社会所用，数据资源没有不可再生的担忧，几乎是零成本快速复制。数据的采集、运用主体范围更广，除政府、市场主体外，个人也能成为数据的处理、控制者，因此个人信息的界定更加困难。计算机技术处理数据与传统纸质媒体相比存在很大数量差异，给个人信息保护带来了前所未有的挑战和受损风险。
三、行政规制个人信息收集的现状
（一）行政法中个人信息保护条款不完善
针对侵害公民个人信息的行为，我国行政法律法规采用行政罚款的形式进行处罚，罚款额度根据具体情节判断，通常采用封顶式的额度，最高未超过100万元，不能对犯罪行为形成威慑。行政罚款从具体的行政执法实践来看，罚款金额也普遍较低。新出台的《个人信息保护法》设立了“五千万元以下”或者“去年营业额百分之五以下”的处罚标准，但在适用上没有相应规定，因此需要在立法上进一步明确处罚标准。
行政法上不同条文对个人信息的界定不够具体，保护措施存在差异化。如个人隐私、个人数据和个人信息的区别存在差异。公民权利得到有效保护的关键在于有法可依。当下，大数据、云计算等新技术广泛地渗透进公民的生活中，而公民个人信息保护上行政规制手段单一。市场主体在采集、运用个人信息方面需要行政机关的监管，并制定个人信息管理过程的规则、保护措施和处罚规则，还需对用户权利进行全面规定。
法律法规往往侧重于对违法违规行为进行处罚，而对于个人信息采集、运用等缺少监管。现行我国关于个人信息采集、运用的法律法规、规章呈碎片化状态，导致在法律适用上存在矛盾性、不确定性，还存在上位法与下位法相互矛盾的现象。而地方政府在推行法律、行政法规，制定地方性法规、规章上空间过大，致使各地制定规章的内容存在重叠、矛盾现象。市场主体在采集、运用个人信息应遵循何种法律法规无所适从。个人信息保护的法律条文中的禁止性规范规定过于空洞，以致缺乏可适用性。
（二）行政法对于个人信息监督力度不够
大数据时代对行政机关履行监管职责的要求更高。首先，不同行政机关对个人信息的界定存在差异化，多部法律未形成统一的标准。其次，在监管过程中，行政主体职责划分不明确，管理过程无具体可适用规范及完整的监督管理标准，执法遵循的流程也规定不明，存在行政机关推诿责任的现象。如电子支付需要大量个人信息，金融机构对涉及个人财产的市场主体需对其进行监管，行政机关也对其具有监管职责，因缺乏统一的监管标准，行政机关推诿卸责的现象时有发生。大数据时代推动了电子政务的发展。电子政务使得行政机关在办公过程中采集大量个人信息，但在运用个人信息过程中也缺少监管。行政机关多个部门，如工业和信息化部、工商行政管理部门、国家网络安全部门等在个人信息上都具有监督管理职责，但它们执法所适用的法律依据不统一，导致不同部门处理结果不同，在某些领域甚至存在监管缺失的现象。
目前，我国尚未建立具有监管职权的常设监督管理部门，而采用多个行政机关抽检的办法。因不同机关的监管职责不同，抽检依据的监督标准、管理流程不同，在个人信息监督上程度不同，给市场主体带来负担，影响了其技术革新能力，也影响了行政管理的稳定性和可依据性。对违规收集个人信息行为的处理一般为责令整改、罚款、吊销营业执照、吊销相关行政许可证、停业整顿等。处罚结果的差异化使民众产生质疑，所以应建立具有独立职权的监管部门及统一的监管规则。
四、个人信息采用行政法保护的必要性
（一）个人信息保护涉及公共利益
现今，大数据的价值体现在社会的各个领域，行政机关基于法定调查权在收集、分析信息上有更大优势。大数据等技术的发展使行政机关可通过电子政务平台进行行政管理，还能对掌握的个人信息进行事前、事中的过程性控制和监督。政府应当严格规范相关机关收集、处理、利用个人信息的行为，培养相关执法人员注重保护公民个人信息的意识。政府在维护公共利益的同时，不能忽视对公民合法权益的保护，要通过规范个人信息的正常收集使用的行为来实现行政法高效便民的指导原则。从我国现阶段国情和立法、执法现状出发，健全个人信息保护法律体系具有实际操作性，有利于提高行政机关执法效率且兼顾立法成本。
（二）现行个人信息刑法、民法保护机制的局限性
刑法对于个人信息的保护着重于对违法违规行为的事后惩戒，在严重破坏社会秩序时给予制裁。目前，市场主体侵犯公民个人信息情节严重的，以刑法第253条“侵犯公民个人信息罪”定罪。虽在司法解释中规定了犯罪既遂的数额，但其缺陷在于无法防止先前违法违规收集公民个人信息现象的发生。侵犯公民个人信息合法权益的行为包含事前违法收集及事后泄露的行为。刑法侧重于事后惩戒而忽略前期泄露风险，虽然会对涉事单位及个人进行严厉处罚，但无法避免个人信息的泄露。民法上公民通常运用《侵权责任法》作为维权的法律依据。侵害个人信息行为的构成要件包含损害结果、侵权行为及因果关系。新兴技术的运用使侵权行为的界定更加困难，首先是损害结果认定上具有困难，且难以提供证据证明侵权行为的发生，在因果关系证明中，难以证明公民个人信息在信息流动的哪个环节遭到泄露，因此仅依靠侵权责任法保护公民个人信息达不到预期效果。
五、个人信息保护的行政法规制路径建议
（一）完善个人信息保护的行政法体系
行政机关在行政管理中应兼具对公民合法权益的保护，首要在于健全公民个人信息保护行政法法律体系，制定统一的大数据监督规则。新出台的《个人信息保护法》未赋予行政机关强制性权利。面对互联网的复杂性，应进一步实现对大数据环境下个人信息权利的具体保护。首先，完善企业采集个人信息行政许可相关法律，规范个人信息行政许可申请程序，对市场主体进行事前评估。授予许可证后建立动态化的监测评价机制。其次，明确行政机关不同部门的监管责任，进一步明晰数据流通过程中各方的权利义务，加强对个人信息收集主体的监督和对网络服务提供商的行为进行行政规制，进而防范数据流动中个人信息泄露的风险。伴随网络技术的发展，侵害公民个人信息行为方式的多样化，通过行政法保护具有显著优势，在适用上更加便利，使互联网行业依法依规健康发展。
（二）建立个人信息监督管理机构
随着大数据等新兴技术的发展，市场主体收集个人信息的范围也在不断扩大。鉴于过去多个行政机关重复监管、推诿责任的现象，确立由网信部门统筹协调，因此建立保护个人信息、履行监督职责的综合性机构极具必要性。该机构要促进《个人信息保护法》的有效实施，同时履行监督行政机关内部的监督职责。以《个人信息保护法》第61条、第62条来明确执法部门权限划分，健全个人信息行政法保护体系。行政机关提高信息监督能力的途径如下：首先，因监督个人信息的专业性较强，需要对行政机关内部人员进行培训或引进专业人才，尤其注重网络技术人才的培养和储备，建立互联网系统安全机制，加强对网络市场的监督管理。其次，行政机关要通过投资提升政府网络监管设备的专业性能，从而更好地对采集、使用个人信息的行为实时监管。
（三）加强个人信息保护行业自律的行政指导
当下互联网技术高速发展，社会环境、市场环境不断发生变化，推动《个人信息保护法》的有效实施，有助于发挥个人信息保护法律法规的统一性和稳定性。但单纯依靠刑法、民法、行政法等其他部门法依然存在一定局限性，而提升用户自身安全意识、增强行业自律，有助于推动互联网安全环境的构建。某些企业违法违规采集公民个人信息，行政机关责令整改后，企业即进行优化整改，由此可见互联网企业、从业人员可以规范自身行为，增强公民自我保护意识。对于公民个人信息的行政法保护方法上必须保证与时俱进，借鉴发达国家个人信息保护经验的同时要结合我国自身国情和互联网发展规律。互联网发展过程有赖公民自身、互联网行业协力推动，提高信息安全素养才能激发大数据时代的活力。
六、结束语
侵犯公民个人信息合法权益的案件时有发生，违法违规采集、使用个人信息的方式日趋多样化，给民众带来诸多困扰的同时也给互联网营商环境带来损害，因此，必须搭建安全高效的互联网环境和相关行政法律、法规，保护个人信息不泄露。
（文 / 张振文）
（作者单位：大连海洋大学海洋法律与人文学院）
参考文献
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