摘 要：近些年来，人为的开发活动、环境污染等多种因素影响，辽宁省海岸带环境遭到破坏，因此开展海岸带环境保护工作显得尤为迫切。本文在对辽宁省海岸带法律制度现状进行分析后发现一些不足：陆海统筹原则贯彻不彻底、欠缺海岸带噪声污染防治法律制度、公众监督制度不完善、海岸带环境保护管理制度分散、欠缺跨区域海岸带环境保护合作制度。因此，为使辽宁省海岸带环境保护工作更加完善，在借鉴其他省份立法经验后提出了以下建议：加强贯彻陆海统筹原则、增设海岸带噪声污染防治制度、健全公众监督制度、加强海岸带环境保护管理制度、健全跨区域海岸带环境保护合作制度。
关键词：海岸带；环境保护；法律制度
由于人为开发等原因海岸带环境遭到了严重的破坏，海岸带环境保护日益成为辽宁省政府和社会各界关注的焦点，完善辽宁省海岸带环境保护法律制度是践行新时代生态文明理念的重要举措。
一、辽宁省海岸带环境保护的现状
党的十九大明确提出“坚持陆海统筹，加快海洋强国建设”的目标，随着辽宁省沿海领域中人类活动范围逐渐扩大，海岸带作为陆地和海洋的衔接地带，出现了滨海湿地减少、海岸线退缩等环境问题，这不仅影响海岸带的环境系统，也影响辽宁省的可持续发展。
在国家层面上我国制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等有关海洋环境保护的专门性法律。《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等法律制度则涉及对海岸带管辖区域的划分，这些法律制度对辽宁省海岸带环境保护起到了调整作用。与此同时，辽宁省海岸带环境保护工作以《辽宁省海洋环境保护办法》《辽宁省环境保护条例》为主线进行。除了地方法律制度，《辽宁省海岸带保护和利用规划》《辽东湾湾长制实施方案》地方工作文件也为辽宁省海岸带环境保护法律制度的制定与完善提供了新的思路。目前我国现行有效的海岸带法律法规共有十四部，其中两部是《锦州市海岸带保护与利用管理条例》《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》。通过与中国其他省份海岸带环境保护法律制度进行对比分析后发现，辽宁省海岸带环境保护法律制度仍然存在一些不足，例如：海岸带环境保护管理制度分散、缺乏对噪声污染的防治制度等。因此完善辽宁省海岸带环境保护法律制度刻不容缓。
二、辽宁省海岸带环境保护法律制度的不足
本文通过对辽宁省现行海岸带环境保护法律制度的分析得出五个不足之处：
（一）陆海统筹原则贯彻不彻底
海岸带是陆地和海洋的衔接地带，在陆海统筹战略和海洋强国建设中发挥重要作用，陆海统筹是国家战略意义上对陆地和海洋发展进行的统一筹划，海岸带是陆海统筹的关键节点，是实现陆海联动、统筹管理的重要环节。我国提出陆海统筹原则较晚，《关于发展海洋经济，加快建设海洋强国工作情况的报告》指出：我国海岸带地区仍处于陆海统筹发展水平较低的状态。《辽宁省海洋环境保护办法》第三条虽然规定了海洋环境保护应当坚持陆海统筹的原则，但由于传统的陆海分割桎梏，在制定法条的时候难免出现陆海统筹原则贯彻不彻底的情况。以排污口监管法律制度为例，海岸带是陆域部分与海域部分的交互之地，陆域部分的环境污染会影响到海域部分，海域部分的环境污染反过来也会影响陆域部分，但在《辽宁省海洋环境保护办法》第二十二条、第二十三条中仅对入海排污口提出了管控与监测制度，而海岸带陆源排污口却未被纳入环境保护监管范围，这就导致了陆域与海域环境监管割裂的现象，这样进行海岸带环境保护工作违背了陆海统筹原则。
（二）欠缺海岸带噪声污染防治法律制度
海岸带陆域部分的围填海、人类娱乐活动等行为；海域部分的船舶活动都会导致噪声污染，这些噪声会使海洋动物改变浮游和潜水规律，更改发音形式等，这些都会影响海洋生物的生活质量，甚至会导致海洋生物的大面积死亡。海岸带的海陆部分是相互影响的整体，海洋生物的残骸随着潮汐被冲向岸边，势必会对陆域部分的环境造成影响。噪声污染不像水污染那样可视化，人们往往忽略噪声对海岸带环境的危害。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条提到了港务监督机构对噪声防治污染实施监督管理、第三十一条将机动船舶运行时产生的干扰周围环境的声音规定为噪音，但从整体上来说还是侧重于对陆地上工业生产、建筑施工、交通运输、社会生活噪声污染的防治，缺乏对海岸带噪声污染的防治。尚未生效的《中华人民共和国噪声污染防治法》中虽然将海事部门纳入监管机构，但仍未考虑到海岸带陆海交互的特殊性。《辽宁省环境保护条例》第二十二条提到要组织开展噪声污染防治工作，但第五十六条、第六十九条对噪声污染的防治与处罚的规定却明显侧重于对辽宁省陆上部分和城市市区的保护，同样欠缺对海岸带噪声污染的防治。《辽宁省海洋环境保护办法》中也并未提到该如何防治噪声污染对海岸带环境的影响。
（三）公众监督制度不完善
随着我国海洋战略的实施,公众的海洋权利意识不断觉醒,公众的监督逐渐成为政府主导下海岸带环境保护的有益补充。《辽宁省环境保护条例》第十二条规定，公民有监督环境保护的权力，有举报和监督环境违法行为；第六十一条规定了投诉举报制度；第六十二条规定了环境公益诉讼。公众监督会提高海岸带环境保护工作的质量，但法律制度赋予公民和社会组织较大的监督权利的同时，也可能会造成因为个人或者组织利益而进行乱举报、滥诉的行为，如何在正确行使公民监督权与防止出现滥用监督权、滥诉等行为当中找到平衡，是一个值得探究与完善的问题。同时，由于海岸带是一个相互作用的整体，海岸带环境问题可能会分别归属于陆上和海上部门管理，这样公众行使监督权利时就需要向多个部门提出申请，这将大大降低公众监督的效率和公众参与监督的热情。
（四）海岸带环境保护管理制度分散
《辽宁省海洋环境保护办法》第七条规定将海洋环境保护工作纳入社会发展规划、第二十五条规定排水管网应当根据海洋功能区划、海洋环境保护规划以及城市总体规划建设和完善；《辽宁省环境保护条例》第三条规定环境保护应当坚持全面规划的原则、第三十三条规定设置入海口应当符合海洋环境保护规划。这些规划为海岸带环境保护工作提供了法律依据，但海岸带环境保护工作涉及陆地与海洋众多部门，并且各个部门之间规划导向各不相同，难免出现职能交叉、效率低下的问题。海南省在海岸带环境保护方面采取“多规合一”制度，将生态环境保护规划、土地利用规划等多个规划的相互融合，在“多规合一”制度下进行海岸带环境保护是解决规划冲突，提高效率的有效手段。
（五）缺乏跨区域海岸带环境保护合作制度
《辽宁省海洋环境保护办法》第五条规定负责环境保护的行政主管部门对本行政区域内海洋环境保护管理工作实施指导、协调和监督。但该法条只规定了在本行政区域内的协调制度，忽略了跨区域海岸带环境保护合作制度。海岸带环境保护并不是孤立存在的，它存在着跨区域的特征，这个跨区域既指跨越行政区域，也指跨域海洋行政区域。辽宁省海岸带属于渤海海域，其与山东等省海岸带是紧密相连的，若辽宁省只顾治理本行政区域内的海岸带环境，忽略与其他省份建立跨区域海岸带环境保护合作制度，那么就会使海岸带环境治理效果大打折扣。
三、海南省和福建省海岸带环境保护法律制度对辽宁省的启示
（一）海南省
海南省为了对海岸带环境更好地进行保护制定了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》。该经济特区法规中的一个亮点就是第七条将海岸带环境保护纳入海南省总体规划之中，在“多规合一”制度下实现对海岸带环境的保护。海南省海岸带环境保护工作在该法规的指导下取得显著的效果，促进了海南海岸带环境资源的保护，充分发挥海南生态立省、经济特区、国际旅游岛三大优势。
“多规合一”是指将环境保护规划、土地利用规划等多个规划的相互融合，解决现有规划自成体系、缺乏协调等问题。海南作为一个进行“多规合一”的省级行政单位，将海岸带的环境保护明确纳入海南省整体规划之中，这样能突破各个部门“各自为战”的壁垒，统筹并发挥各个部门的职能优势，在全省海岸带资源统一规划下进行环境保护，落实保护措施，以此避免低效率的海岸带环境保护工作。
（二）福建省
福建省作为一个具有丰富海岸带资源的省份，福建省人大常委会制定并发布了《福建省海岸带保护与利用管理条例》。该条例第三条除了陆海统筹原则，还提到了对海岸带的环境保护要遵循可持续发展的原则；第四条规定建立海岸带综合管理联席会议制度，协调和解决海岸带保护与利用工作中的重大问题；第二十七条规定建立以海湾为单元的跨区域海洋环境保护协调机制。《福建省海岸带保护与利用管理条例》的发布为海岸带环境保护出现的问题提供了解决方法，也为其他省份海岸带环境保护提供了新思路。
四、辽宁省海岸带环境保护法律制度完善的建议
辽宁省目前关于海岸带环境保护的法律制度并不完善。通过对辽宁省海岸带法律制度不足的研究，和借鉴其他省份的立法经验提出以下建议：
（一）加强贯彻陆海统筹原则
海岸带的环境保护包括陆域部分与海域部分两部分，但在辽宁省关于海岸带环境保护的法律制度中，缺乏对这两者的协调机制。辽宁省海岸带环境污染是在陆域部分和海域部分共同影响下造成的，所以不能将海岸带环境保护的工作交给某几个部门孤立解决，应当在《辽宁省海洋环境保护办法》中规定由辽宁省政府构建一个陆海统筹的平台，为海岸带环境出现的问题建立一个统筹协调的机制，该平台应当设立一个“联系人”负责接收辽宁省海岸带环境出现问题的反馈，并依法通知该海岸带环境问题所涉及的部门，提高这些部门统筹协调解决海岸带环境保护问题的效率。应当贯彻执行陆海统筹原则，建立起陆海联动的海岸带环境保护体制，规划、协调好相关部门的关系，共同进行海岸带环境保护的防治工作。
（二）增设海岸带噪声污染防治制度
噪声污染因并未表现出明显的污染形态而经常被忽视，它的危害性只有真正被置于噪声污染的伤害中才能体会。在制定法律制度时过于侧重对陆地和城市部分出现的噪声污染进行防治，而忽略了海洋、海岸带噪声污染防治工作。《辽宁省环境保护条例》中对噪声污染的防治就是主要针对陆地和城市的保护，《辽宁省海洋环境保护办法》中也未对海岸带噪声污染作出相关规定，应当在充分借鉴《中华人民共和国环境噪声污染防治法》情况下对出现在辽宁省海岸带陆域部分的噪声、海域部分船舶发动机产生的噪声作出相关规定，使其在海岸带工作时将音量降到法律规定的分贝以下，因此辽宁省应当在《辽宁省海洋环境保护办法》中增设海岸带噪声污染防治制度，以此来减少噪声污染对海岸带环境的破坏。
（三）健全公众监督制度
《辽宁省环境保护条例》《辽宁省海洋环境保护办法》中给予了公众监督较大的权利，为了避免公众滥用监督权，本文认为应当在《辽宁省海洋环境保护办法》中制定问责条款，对恶意举报海岸带环境问题的行为做出行政处罚，避免出现因滥用监督权而造成行政资源浪费的现象。同时，应当在《辽宁省海洋环境保护办法》中增设公众监督权行使条款，明确公众行使海岸带环境保护监督权的方式、途径、形式；增设海岸带环境保护宣传条款，并根据不同受众群体，采取不同的宣传媒介对公众进行宣传教育，提高公众对海岸带环境保护的意识；增设海岸带环境保护奖励条款，对举报属实的海岸带环境问题给予奖励，调动公众行使海岸带环境保护监督权的热情。
（四）加强海岸带环境保护管理制度
在“多规合一”制度下，海岸带环境保护会在统一规划下进行，这样就会解决地方法规对海岸带环境保护过于分散的问题，也能够更好地协调各个部门之间的关系，统筹并发挥各个部门的优势，更好地实现对海岸带环境的保护。
（五）健全跨区域海岸带环境保护合作制度
各省在各自辖区内制定海岸带环境保护法律制度，会由于缺乏协调统一的制度导致实践中出现规划、布局不合理，处罚和治理不及时等问题。随着我国对海岸带环境保护的重视，以及各省之间在经济、环保等方面的合作紧密，应当在各沿海省份法律制度中健全跨区域海岸带环境保护合作制度，以促进海岸带环境保护工作的合作与发展。因此，辽宁省应当积极在省内法规中做好与其他相邻省份在海岸带环境治理方面的制度衔接，在《辽宁省海洋环境保护办法》中增设跨区域海岸带环境保护合作制度，可暂时由负责海洋环境保护的行政主管部门推动与其他各个省份之间海岸带环境保护工作的合作。
五、结束语
辽宁省拥有丰富的海岸带资源，海岸带的环境保护对辽宁省可持续发展具有重要意义，过去对海岸带重开发轻保护，导致了海岸带湿地大面积减少、水污染等环境问题。随着我国对环境保护的重视和人们环保意识的加强，辽宁省出台了《辽宁省环境保护条例》等与环境保护有关的法律制度，这些法律制度为辽宁省海岸带环境保护提供了地方性法律依据。但辽宁省海岸带环境保护立法工作起步较晚，缺乏经验，因此出现了陆海统筹原则贯彻不彻底、欠缺海岸带噪声污染防治法律制度、公众监督制度不完善、海岸带环境保护管理制度分散、欠缺跨区域海岸带环境保护合作制度等问题，应当加强贯彻陆海统筹原则、增设海岸带噪声污染防治制度、健全公众监督制度、加强海岸带环境保护管理制度、健全跨区域海岸带环境保护合作制度。辽宁省海岸带正处于快速发展的战略机遇时期，辽宁省应以可持续发展为原则，完善海岸带环境保护相关的法律制度，以此来加强对海岸带环境保护的力度，实现对海岸带的可持续发展，更好地推动辽宁省经济发展，促进东北区域经济一体化进程，实现东北老工业基地振兴的目标。
（文 / 马琦 费宏达）
【基金项目：1.2021年辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省海岸带环境保护法律制度之完善”（项目编号L21BFX001）；2.大连市社科院课题项目“大连市海岸带环境保护法律制度研究”（项目编号：2021dlsky183）。】
（作者简介：马琦，大连海洋大学，法律硕士研究生，研究方向：海洋法；费宏达，大连财经大学，教授，研究方向：经济法。）
参考文献
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