——以佛山市禅城区为例
摘 要：实践是检验真理的唯一标准。本文将结合实践中的案例（以佛山市禅城区为例），就涉企政策或废或续的评估判定方法，进行总结提炼，点出要旨的同时，进而对理论上少有或未曾提及的，但实践中又不能忽视的关键因素和特殊方法进行介绍总结。如结合公共财政使用流程、经济统计规律、政策体系统一协调性等进行政策评估的特殊评估法。
关键词：企业扶持政策；政策评估；政策监督
一、涉企政策的概念和定性
（一）涉企政策的概念
涉企政策，是“涉及企业的政策”简称，其内涵包含两个方面：一是“涉及企业”，即与企业相关的，其上位概念为“市场主体”。结合佛山市禅城区实际情况，当前，三次产业比例为0∶35∶65，城市化已十分成熟，由于农业占比为0，主要集中在制造业等第二产业和现代服务业商业等第三产业，因此，本文结合地区实际情况，所述“涉企”指包括企业、个体工商户的市场主体，不包括农村合作社和尚未归为上述分类的其他市场主体。
涉企政策，第二个方面内涵是“政策”，一般大众理解为给予企业资金、人才、平台等资源扶持的政府红头文件，从法律意义上实为规章以下的规范性文件。规范性文件（政策）包含行政给付（政策扶持）的行为依据，也包含涉及企业权利和义务的区域建设工作方案、管理办法、实施细则等。
（二）涉企政策的性质
规范性文件的性质分为两类，分别是行政规范性文件和党内规范性文件。它们形式上的区别是：行政规范性文件，是常规以政府或政府办公室、特殊情况下以政府部门的名义印发；党内规范性文件，是以区委和区政府的名义联合印发。实质上的区别是：政策的印发是否经过党委的集体讨论通过，即政策有否需要呈党委批准。此程序的必要性取决于政策文件内容调整对象本身，若涉及重大政治、经济、社会情况，涉及重大区域建设问题等，原则上需要报党委批准。因此，在党内规范性政策的评估上，考虑的因素也更为复杂，更为慎重。
二、涉企政策的评估方法概述
根据《禅城区司法局关于开展2021年行政规范性文件清理评估工作的通知》，行政规范性政策的评估结论分为3类，分别是：废止、修订后重新发布、继续实施无需修订废止和重新发布。党内规范性政策的评估结论分为4类，分别是宣布废止、宣布失效、予以修改、继续有效。
涉企政策的评估方法理论上属于倒推式方法，即根据法定的评估结论分类，结合受评估的政策情况，与评估结论的法定适用条件进行比对，符合的则适用该评估结论，反之不适用。当同时具有满足两种以上评估结论的适用条件时，则根据政策的侧重予以选择。这是理论上的政策评估方法。
实践中，也有上述理论评估方法所不能较好解决的情况存在。如评估结论适用标准有滞后性，不能完全涵盖当前需要考虑的因素，而这些因素又是举足轻重的。还有，政策调整对象、适用范围的特殊性，必须重点考虑现实中涉及不同领域的这些交叉因素，而不是麻木套用理论上的方法。如政策涉及财政资金拨付规律，必须保证财政资金审批操作流程的可行性与合规性。如涉及交叉援引政策时，需要在保持政策体系有效性的基础上进行政策评估。
三、涉企政策的理论评估方法
（一）行政规范性涉企政策的理论评估方法
1.废止的评估方法。主要适用以下3种情况之一：（1）政策无有效期，且实施满5年，且并未在到期前6个月启动评估程序，此时政策属于自动失效政策，应当评估为废止。根据实践经验，此种政策比较少，因为法定要求规范性文件必须规定政策实施的有效期为2~5年，不规定有效期的规范性文件必在制定中存在原生不足。（2）政策有有效期，且有效期已届满，应评估为废止。此种情况最为常见。如《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区促进电子商务产业发展扶持办法》（佛禅府办〔2013〕53号）的施行时间为2013年7月12日，有效期3年，即至2013年7月11日到期。满足期满废止的评估结论适用条件，应评估为废止。（3）政策有有效期，且有效期未届满，存在下列情况之一的评估为废止。如所依据制定的上位法已废止、已修改或缺失；政策内容与现有上位法抵触；政策内容不适应当前经济社会发展需要；所规范的事项已完成。
2.修订后重新发布的评估方法。主要适用以下2种情况之一：（1）政策有有效期，且尚在有效期内有修订的需要，若不涉及政策实体内容修订，应评价为政策按简易程序重新发布。（2）若涉及实体内容修订，应评价为参照新政策制定程序重新发布。政策实体内容，是指涉及改变企业权利义务的规定，包括扶持资金额度、扶持方法、申报条件等。若只是申报程序、审批部门变更，则不属于实体修订，属于程序修订。
例如，《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区2019年工业企业“小升规”培育奖励扶持办法》（佛禅府办〔2019〕28号）实施期限为2019年11月22日至2022年12月31日，目前该政策尚在有效期内，距离到期尚有2个月，因此必须实施政策评估。
3.继续实施无需修订废止和重新发布的评估方法。主要适用以下2种情况之一：
（1）政策实施评估时，尚有1年有效期。（2）政策实施评估时，有效期虽不足年，但存在继续实施的其他原因。实践中常见的原因为：虽然政策实施评估时有效期不足1年，但是政策正在正常运行和适用，不存在需要提前废止的情形，而且政策修订或重新发布的条件尚不成熟。
例如，《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区加快培育高新技术企业和推进企业研发机构建设实施细则》（佛禅府办〔2016〕10号）的实施期间为2016年2月18日至2022年2月17日，在2021年12月集中开展政策评估时，该政策有效期不足3个月。但是，鉴于该政策是根据《佛山市禅城区加快培育高新技术企业和推进企业研发机构建设行动方案（2015－2020年）》（佛禅府函〔2016〕4号）制定的，该政策的目的是为在2015年至2020年期间对高新技术企业和企业研发机构进行扶持。在2021年12月实施政策评估时，作为该政策修订出台的依据“2021年以后的行动方案”尚未出台，因此该政策在当时重新发布、修订的条件尚不成熟，且政策适用正常、不存在需要提前废止的情形，因此该政策属于情况（2）中的继续实施无需修订废止和重新发布的政策。
（二）党内规范性涉企政策的理论评估方法
1.宣布废止的评估方法。与行政规范性文件的废止有明显区别。行政规范性文件的废止是中性的评估结论，不带有褒贬色彩，而且判断的标准较为之明确。而党内规范性文件的废止，是具有贬义色彩的。由于归类为党内规范性的涉企政策在实践中多为无固定有效期，自印发之日实施，多为随着目标实现而停止适用为主。因而，宣布废止的政策，是存在与现有上位法违背、不符合现实需要等在理论或实践中不再适用的情形，即宣布废止。
2.宣布失效的评估方法。适用于宣布失效的条件包括满足下列情形的一种或以上：政策目标已经实现、已有新的政策替代其功效、与现有上位法不适应的情形、调整对象已不存在等，这些内容都要结合实践中政策内容和区域建设实际情况进行分析。
3.予以修改的评估方法。适用予以修改的评估方法的条件为：在适用“宣布失效”评估方法的基础上，受评估政策同时具有明显的可修订性和必要性。
4.继续有效的评估方法。此类的政策较为少见，主要是指政策上位法、调整的对象、采取的方法等较为长期稳定不变的情形。因为党内规范性文件的经济政治社会的重要性，而且，党内政策的上位依据文件，会随着重点矛盾的变化而不断调整，一旦政策上位依据调整，必然会导致满足适用另外三种的评估方法。
四、涉企政策评估实践中的特殊评估法
在实践中除了上述理论方法外，还必须重点考虑与政策执行、监督、体系建设相涉及的制约因素，主要体现在以下三方面：
（一）公共财政资金使用流程制约法
此种方法主要从政策执行过程中，财政资金划拨的可操作性和合规性考虑。实践中，根据公共财政资金的使用规律，在每年第四季度末会关闭国库支付系统，在当年第三季度依据政策文件作出的资金拨付，较大可能会延递至明年第一季度支付。此时，必须注意做好政策文件有效期的衔接，让政策有效期覆盖财政拨付的完整流程，以确保拨付行为有法可依有规可查。例如，《佛山市禅城区促进科技成果转移转化资助管理办法》第三十七条规定“本办法自公布之日起实施，有效期为三年。有效期届满后符合本办法资格延期认定申请条件、以及原已申报且满足资助条件的，仍可依据本办法规定申报及发放资助资金。”
（二）企业统计规律制约法
政策所要实现的建设目标涉及经济指标是很常见的。此时，在作出政策评估结论时，要遵守企业统计规律，特别注意尊重统计数据出具的时间规律。例如，评估《禅城区关于建设现代化经济体系的行动方案》（禅办函〔2019〕6号）时，该文设定了2022年要达到的经济目标：“到2022年现代服务业增加值占服务业增加值突破60%，研发经费支出突破2.6%”等。根据统计实践，在2022年12月31日时，全年产业经济数据才得以形成，尚需经过统计部门核对，需待到2023年才最终形成数据年报。而2022年的研发投入统计更是需要到2023年中或年末才有初步预测结果。
因此在评估政策时，要结合工作实际中不同数据的统计规律，判断政策是否已实现目标，进而判断政策是否需要修订、废止、继续实施等，而不能单纯静止的、孤立的站在规范性文件的角度进行评估。
（三）政策体系统一协调法
实践中，有时候，本是对某一个单独政策进行评估，但是在作出结论时不得不考虑其他相关的政策。例如，《佛山市禅城区“四上”企业培育发展扶持办法（2022-2024年）》中规定“本办法中所参照引用的政策，奖励标准按原政策执行。原政策有效期早于本办法结束的，有效期统一延长至2027年12月31日止”。此时，对该政策或废或续的判定，会影响到该政策文中援引的另外3份政策的有效性。本质而言，这种援引政策并嵌套变更相关政策有效期、其他政策权利义务的受评政策，是一个政策整体、独成体系。
因此，实践中，必须结合本政策援引的其他政策，以及政策涉及的业务内容及业务实施的时间规律综合分析，给出评估结论——方法是在分别评估的基础上进行综合平衡，保持政策整体统一性、政策体系运作的稳定，使政策体系整体风险最低，防止陷入政策间自相矛盾的窠臼。（文 / 谭梓琪）
（作者简介：谭梓琪，佛山市禅城区经济和科技促进局，学历：硕士，职称：经济师，研究方向：工商管理。）
参考文献
[1]岳振廷.政府涉企政策制定要多向企业“问计求策”[J].企业观察家,2020(12):88-89.
[2]郭梦雪. 涉企收费政策落实跟踪审计研究[D].南京审计大学,2020.
[3]蒋文超.我国涉企收费的分类体系研究与政策优化[J].财会月刊,2018(13):127-132.
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