行政法典制定的调查研究

摘 要:“法典化是法律达到成熟状态的产物。”只有当一个部门法发展到较为成熟的阶段时,法典化才具备条件。要研究行政典的制定,首先需从其概念和类型出发,了解行政法典制定的必要性,依据学者对行政法典制定方式的研究,从而提出适合我国国情的行政法典制定的路径。

关键词:行政程序法典化;行政全部法典化;行政法总则法典化

经历接近四十余年的发展,我国行政法学研究和法治政府建设取得了显著的成就。在此之下,江必新教授提出制定一部“规范所有行政行为,在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政基本法”的设想,在学界引起热议。之后应松年教授呼吁制定行政法总则,也引起了学界的研究热潮。

一、行政法典制定的必要性

(一)法典化的概念与类型

要研究行政法典的制定,首先要理解法典化的含义。狭义上的法典化主要是指18~19世纪席卷欧陆国家的法典编纂运动。在这一时期,法典化的特征是完整性,指对某一法律领域终局的、无漏洞的进行规范。如今,只要是运用一定的立法技术,对特定法律领域内,已经通过单行立法等确立的法律制度进行整合、统一和体系化,即可被称为法典化。

根据法典规范对象的不同,行政法法典划分为一般法典化和领域法典化。一般法典化是指法典规范所有法律领域,适用于各个部门行政法。领域法典化则是指法典规范特定法律领域。行政法典根据规范对象的不同也可以分为一般行政法和部门行政法。一般行政法的直接规范对象是行政主体,可以说是 “管理行政的法”。它规定行政主体行使职权、处理事务应遵循的一般原则和规则。行政组织法、行政程序法以及行政救济法等属于这方面的典型。部门行政法的直接规范对象是行政相对人,可以说是 “行政管理的法”。它为行政主体管理某一领域行政事务、作出特定行政行为提供法律依据,旨在维护公共利益和现行法律秩序。治安、食品安全、交通等管理法都属于这方面的典型。

(二)行政法典制定的必要性

完善中国特色社会主义法律体系。党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中,提出了“建设中国特色社会主义法治体系”的战略目标,而“完备的法律规范体系”就是其首要任务。在刑法典、民法典已经完成的情况下,还必须有行政法典及时跟进。这既是基本建成法治政府的必要条件,更是通过法治政府建设带动法治国家、法治社会建设的重要保障。

推进法治政府建设。党的十八届四中全会和中央全面依法治国工作会议专题,提出加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。制定行政法典是实现行政法体系完整建构不可或缺的重要手段,法典化将成为中国特色社会主义法律体系从形成走向完善的重要路径和标志。行政法法典化可以成为实现行政法体系化,推进法治政府建设的一条重要路径。

二、学者关于行政法典制定方式的研究

(一)制定一部完整的行政法典

所谓行政法全部法典化,是指将包含一般行政法和特别行政法在内的所有行政法规范全部规定在一部法典之中,进而形成由总则和分则构成的行政法法典。从学术研究来看,我国行政法总论与分论的发展并不同步,相互间的关联性较弱。一方面,我国行政法总论则主要是在借鉴比较法的过程中走向完善,而并非是从分论之中提炼出来的。没有发达的部门行政法作为支撑,很难建构出一个真正符合我国国情的行政法总论。另一方面,我国部门行政法领域规范密度较弱,不少领域甚至主要还是政策调整为主,相关研究无论在质量还是数量上也不及一般行政法。如此一来,即便我国制定一部包括总论与分论的行政法法典,总论与分论之间也只是貌合神离。而且从现实来看,对特别行政法进行法典化还会与经济法、社会法等其他法律部门产生冲突和竞争。

广义的法典化也包括法律汇编和法律整合,前者是指将单个法律简单汇编在一起,而不进行任何学术上的体系化,后者则是指除了将不同法律汇编在一起之外,还会对其进行一定程度的体系化。尽管从法律整合的角度制定一部全面的行政法法典可能性较小,但采用法律汇编的形式将部门行政法作为分则与行政法总则整合到一起,共同形成一部形式意义上的行政法法典还是具有可行性的。

(二)行政程序法法典化

关于发展我国行政程序法的立法举措,有人提出先制定统一的行政程序法典,然后再制定各个领域的行政程序规则,也有人主张先陆续制定单个行政行为的程序规则,再以这些规则为基础制定统一的行政程序法典。鉴于制定统一的行政程序法典过于复杂,立法机关采取了后一种,先分别立法再统一立法的思路。同时,国内行政法学界因此掀起了对统一行政程序法研究的热潮。但由于当时各界对我国制定统一行政程序法的必要性与可行性存在争议,行政程序法的制定在此后遭遇了挫折。尽管制定统一行政程序法的努力受阻,但在“行政三法”中均确立了重要的程序规则,这标志着我国行政程序立法的重大进步。制定统一的行政程序法,方便之处在于很多域外经验和地方实践可供参考,而且我国行政法学界在这方面也已经进行了大量的研究,取得了丰富成果。

但这一方案也有其缺点。一方面,存在名不副实的问题,其中必然会包含很多实体性规定。从国外立法来看,行政程序法均包含大量实体法规范。在行政程序法中存在着行政实体法的规范,这是各国行政程序法的共同特点。对于我国行政程序法的期望,学界普遍也认为其应是一部 “包含行政法的基本原则、行政组织理论和行为理论宏观行政程序法”。为了回应现代行政法学的发展和行政管理的需要,行政法法典势必融入更多的实体法和组织法,目前我国的行政程序法便带有这一特征,此时名与实之间的冲突便更加凸显。另一方面,受程序法之名的影响与限制,为了与名称保持一致,我国行政程序法文本大多是以行政程序为主线对组织法、实体法和程序法进行规定,难免出现较大的结构问题。体系结构、规范容量等方面又难以凸显实体性规定的重要性。

(三)行政法总则法典化

对于何为行政法总则,有不同的理解。有的学者认为行政法总则,就是在一部法律文件中规定适用于各个行政领域的共通规则,其实质是一般行政法的系统化,也即行政法典,“行政法之法典化,即为行政法总则之制订。”之所以称为总则,是因其能够适用于所有的行政领域或部门,与行政法学科体系中的行政法总论相对应。倡导制定行政法总则的应松年教授,最初将行政法总则和民法总则作类比,主张以民法总则为范本,采取“提取公因式”的办法,将行政法律制度中具有普遍适用性的基本规范制定为一部行政法总则;然后,根据我国国情和法治特点,形成行政法各分编。行政法总则的结构可以涉及以下五大方面:行政法总则的一般规定;行政法律关系的主体,包括行政主体、行政相对人和相关人;行政活动;行政程序;行政的监督、保障和救济。

行政法总则能够更好回应行政法学的新近发展和行政管理的新需求。近年来,各国兴起了新行政法学的风潮。新行政法只有通过整合行政组织法、行政实体法和行政程序法等诸多手段形成合力共同努力才能达成。在我国,行政法学也面临全面的变革,应摒弃受比较法影响之下对行政程序法的路径依赖,基于新行政法的理念制定一部与时俱进的行政法总则法典。此外,在互联网时代的大背景下,行政管理也不断发生着变革,公私合作、开放政府、数字政府等开始兴起,行政法学只有从组织法、程序法和实体法等方面全面回应才能满足行政管理的新需求。无论从国外经验还是我国目前立法水平来看,行政法总则法典化并不存在不可逾越的技术难题,是一定时间内可达到的目标。与行政程序法典化相比,其不仅能够更加完整地将行政法体系实定化,而且可以更好地回应行政管理的最新发展和新行政法的要求,是我国行政法法典化的最佳路径。

【青海民族大学研究生创新项目:《行政法典制定的调查研究》项目编号:04M2021209】

(作者简介:张家宁,法律硕士,青海民族大学,研究方向:行政法学。)

参考文献

[1]应松年.关于行政法总则的期望与构想[J].行政法学研究,2021(01):3-12.

[2]杨登峰.从《民法典》的编纂看行政法典的编纂——对“单行法先行”模式的一种考察与展望[J].行政法学研究,2021(03):3-13.

[3]钟瑞华,李洪雷.论我国行政法法典化的意义与路径——以民法典编纂为参照[J].行政管理改革,2020(12):72-79.

[4]薛刚凌.行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角[J].现代法学,2020,42(06):78-95.

[5]章志远.行政法总则制定的基本遵循[J].学习与探索,2020(07):62-71.


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