摘 要：政策跟踪审计是2014年我国为监督重大政策落实，确保政策有效执行和资金合理使用而提出的。随着近些年大量重大政策出台，现阶段政策跟踪审计对象庞杂、涉及面广、相关部门及责任人众多，审计重点难以明确。因此，文章旨在通过政策效力测度找出政策效率的不足，将这些不足作为政策跟踪审计的重点，以提升政策效率，推动政策实施。
关键词：“放管服”政策；政策跟踪审计；政策效力
一、问题的提出
2021年党的十九届六中全会强调提升政府治理效能、创新监管体制，这促使“放管服”改革进一步深化，以优化营商环境，推动经济高质量发展。自党的十八大以来，“放管服”政策工具持续完善，改革不断深入。在政策推行过程中，国家审计发挥监督职能，“放管服”政策跟踪审计从政策制定、部署、执行到实际效果等多方面，对相关政策措施加以监督与评价，有力推动了政策的贯彻落实，提升了政策效力。审计署及各级审计机关通过官网发布审计报告，借助信息公开发挥民主监督作用，倒逼政策有效施行。
本文基于政策工具理论视角，运用文本计量研究方法，对2017年以来国家层面发布的40份“放管服”政策展开挖掘与量化分析，测度政策跟踪审计前后的政策效力，以期更好发挥审计治理效能，为政府政策制定和审计工作提供参考，具有一定的理论与实践意义。
二、概念与理论框架
（一）相关概念
1.“放管服”政策。“放管服”政策是我国政府推行的一项改革举措，旨在减轻政府对市场和企业的管制，促进市场活力和经济发展，提高政府服务效率，改善营商环境。
“放”即放宽市场准入，取消或简化行政审批事项，减少行政许可和审批环节，降低市场准入门槛，促进企业创新和竞争。
“管”即加强市场监管，完善监管体系，建立健全市场监管机制，加强对市场主体的监督和管理，维护市场秩序和公平竞争。
“服”即优化政府服务，提高政府效能，简化行政程序，优化服务流程，提升政府服务质量和效率，更好地满足市场主体的需求。
2.政策跟踪审计。政策跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对政府颁布的各项政策执行情况进行监督的一种持续性活动。这包括对政策执行所需的资金筹集、运用和管理情况的审查以及对政策实施成效的评估。
（二）理论框架
政策工具是政府用来实现改革和创新目标的方法。研究表明，政策工具不是单一的、独立的行动，而是一个有机的、不断发展的系统。从施耐德与英格拉姆文章里所指出的政府引导群体行为的角度看，可以将政策工具划分为五类：权威、激励、能力建设、说服和学习。
根据“放管服”改革的具体要求，本文在霍莱特与拉姆什对政策工具划分的基础上，结合国内外政府促进社会发展的实践经验，最终把“放管服”政策工具划分为象征及劝诫工具、能力建设工具、命令性政策工具和激励性政策工具，将这4类政策工具框架作为分析政策文本的维度。
（三）样本来源
本文的样本大多通过国务院各部委门户网站、北大法宝数据库等网站，以“放管服”“简政放权”“营商环境优化”等关键词搜索2017—2021年国务院各部委颁布的政策，在剔除部分没有实质性内容以及与“放管服”不相关的政策样本后，共得到40项“放管服”政策。
三、“放管服”政策效力测度
（一）政策效力的量化评估依据与标准
政策效力指政策颁布实施后产生的实际效果。当前，国内学者在评估政策效力时，大多采用彭积生在创新政策实证研究中构建的“政策力度—政策目标—政策措施”三维模型，像秦海波、张国兴、李浩等学者就曾参照该模型开展新疆区域创新等相关研究。本文同样运用这一模型，对获取的40篇“放管服”政策进行效力测度。
具体计算公式如下：
PE=（PS+PA+PO+PM）×N （1）
TPE=∑ni=1（PS+PA+PO+PM）×N （2）
其中：PE代表某一篇“放管服”政策效力；PS、PA、PO、PM分别对应象征及劝诫工具、能力建设工具、命令性政策工具、激励性政策工具；N表示政策力度；TPE表示政策总效力；i指某一年的第一份；n为某一年所有被研究的“放管服”政策发布数量。研究过程中依据政策文本分析并结合已有文献，明确四类政策工具的效力测量指标。参考已有研究关于政策量化手册的评估标准，从可量化程度、内容清晰程度、具体性、可操作程度这几个方面，对四类政策工具进行0~5分赋值。同时，根据政策类型和颁布机构级别，参照国务院《规章制定程序条例》及已有文献评估方法和标准，对政策力度赋予0~5分值。
（二）政策效力测度与分析
本文采用德尔菲法，邀请20位人力资源领域的专家学者和人社厅工作人员分成3组进行评分。他们使用政策效力测度模型和量化标准对40份“放管服”政策的文本进行同步打分。在第一轮打分完成后，对比结果，如果参与评分人员的意见存在分歧，则需要参与评分人员共同协商（一致性判断超过80%）。最终，计算每组专家对每个项目赋值的平均值，并将其四舍五入取整数，以完成每份政策文件的打分。
最后得到象征及劝诫工具、能力建设政策工具、命令性政策工具、激励性政策工具的政策效力得分分别为9.2、5.65、3.25、6.25。根据最终结果可以发现：象征及劝诫工具的政策效力明显高于其他三类政策工具，可见我国在发布象征及劝诫型政策时能够很好地抓住重点，详细准确地发布政策；能力建设政策工具与激励性政策工具的政策效力得分居中，这说明我国在发布政策时对于这两类政策工具的研究稍有不足。
四、政策跟踪审计思路与审计重点
（一）政策跟踪审计思路
政策跟踪审计是一种新的审计监督方式，强调对政策实施过程的全程监管。它涉及国家审计机关和审计人员在较长时间内，对政策实施、资金运用和绩效情况进行跟踪审查。与传统审计相比，政策跟踪审计更加主动，不再局限于事后审计，而是在政策实施的过程中介入，以预防问题的发生。这种审计方式能够全面分析政策实施的缺陷和漏洞，提出改进建议，促进政策和管理机制的完善。
（二）各类政策工具的审计重点及原因
1.象征及劝诫工具。象征及劝诫工具是通过理念和价值观的引导促进政策实施，例如建立试点、勇于创新、大胆示范等。通过对不同种类的政策工具进行效力测度，该类政策工具的效力得分最高，说明各部门在发布政策时通常都会提出较为详细的方案，所以在审计象征及劝诫工具时可以更加偏向关注政策发布前后的变化，收到政策的各地方政府机关及试点地区是否依据政策所说进行了简政放权，管理过程中的行政成本与市场成本是否有改变，是否呈降低态势等。
2.能力建设政策工具。能力建设型政策工具，旨在赋予或提升政策执行对象的能力，从而实现政策目标，常见举措包括制度变革、政策建设以及组织学习培训活动等。在本文选取的政策文件中，该类政策工具在发布时会缺乏一些具体的计划内容，导致政策效力测度得分不及象征及劝诫工具，而政策效力测度得分低不代表政策实施是无效的，因此在审计评估能力建设政策工具时要更加注重找出政策缺陷、分析制度漏洞，同时找到如何进行政策修补与制度改善的方法。此外，因为该类政策工具经常会发布关于举办培训活动的通知，所以针对要举办活动的政策，还要额外注意项目资金使用情况，确保资金的正常消耗。
3.命令性政策工具。命令性政策是指对政策执行对象及行为进行强制性的规范，通常会出现法律法规名称，所以在对命令性政策工具进行审计时应更加关注发布政策后各部门及地方政府等是否严格按照法律法规执行，按照法律法规执行后对于“放管服”政策所提到的“政府自我改革”是否发挥了有利影响。根据政策效力测度的结果，该类政策效力得分最低，因此也更要注意在审计过程中出现的问题并及时解决。
4.激励性政策工具。激励性政策工具主要是通过调动和激发政策执行对象主观能动性来进行政策实施，通常为进行宣传活动、制定奖惩规则等。因此审计重点要侧重于政策实施后激励效果的测试，保证每项政策措施都相对有效。同时，审计人员也要在审计前认真调研，通过与具体经办人进行深入沟通交流，掌握全面的第一手材料，判断政策是否有针对性、实效性与操作性。根据方案要求，细化审计实施，从而便于取证。从政策实施情况取得的成果、存在问题、问题的原因等多方面取证，形成证据链。
五、我国政策跟踪审计的审计重点与政策重点的差别
本文总结了中华人民共和国审计署网站2017—2021年间发布的所有关于国家重大政策措施落实情况跟踪审计的结果公告中关于“放管服”政策的结果与解读，从而得出我国在对“放管服”政策进行跟踪审计的过程中关注的是“清理规范清理行政审批事项”“行政审批制度改革”和“落实取消行政审批前置条件”等，这些政策都属于“能力建设政策工具”与“命令性政策工具”。
通过前文对我国发布的关于“放管服”政策的分析得出的结论，象征及劝诫工具的政策效力明显高于其他三类政策类型，与我国的审计侧重点有偏差，从而导致审计效率较低，不能很好地完成有效审计的目标。
六、改进政策跟踪审计的对策
（一）政策跟踪审计重点应从能力建设政策转向象征及劝诫政策
由于象征及劝诫型政策工具的政策效力最高，每季度末政策跟踪审计时需重点关注该类政策发布前后变化，查看各地方政府机关及试点地区是否依政策简政放权，以及管理中行政与市场成本有无改变、是否降低。审计中需注意以下几点：一是若发现政策工具在试点地区实际使用情况与政策宣称内容不符，要及时向上级部门汇报并提出解决方案；二是出现实际与宣称内容不一致的情况，应第一时间整改并向社会公布；三是深入调查试点地区政府部门及工作人员，排查是否存在滥用职权行为；四是若发现试点地区政府机关及工作人员有滥用职权、贪污受贿等行为，必须及时向上级汇报，并要求追究相关人员责任。
（二）政策发布类型也要更偏向于象征及劝诫政策
党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。高质量发展的前提是高质量的公共政策，而政策跟踪审计的重要目标是发现和纠正公共政策中存在的问题，促进公共政策更好地实现其价值。从“放管服”政策的发布类型来看，总体上能力建设政策在发布类型中占据了绝对主导地位。但从上文可知象征及劝诫政策的政策效力更高，因此政府在发布政策时也应多发该类政策。改进其他三类政策工具，提高政策效力。
1.能力建设政策工具。能力建设型政策工具，旨在赋予或提升政策执行对象的能力，从而实现政策目标，常见举措包括制度变革、政策建设以及组织学习培训活动等。不过，从本文选取的政策文件来看，这类政策工具在发布时往往缺乏具体计划内容，致使政策效力测度低于象征及劝诫工具。但政策效力测度低并不意味着政策实施无效，所以在审计评估能力建设政策工具时，应着重查找政策缺陷、剖析制度漏洞，并探寻政策修补与制度改善的办法。
在“放管服”政策执行过程中，存在服务企业不及时、审批流程烦琐、“一网通办”平台运用不足等问题。审计人员可通过剖析问题产生的根源，向相关部门提出合理建议。同时，“放管服”政策跟踪审计还需关注和保障各类主体的权利。审批主体要依照法定程序审批，防止权力寻租；对待企业需公平公正，杜绝不平等待遇；服务群众要热情周到，避免出现“门好进、脸好看、事难办”的情况，以此推动“放管服”政策更好地落实。
2.命令性政策工具。根据政策效力测度的结果，该类政策效力得分最低，因此也更要注意在审计过程中出现的问题并及时解决。从政府自我改革的角度来看，由于“放管服”政策强调“放管服”改革中的政府自我改革，所以政府自我改革中出现的问题就在于政府工作人员是否严格按照法律法规执行，在落实“放管服”政策时是否存在以文件落实文件的现象。对于这种情况，首先审计部门应加大对相关部门、人员的审计力度，避免此类问题的发生；其次可以根据审计过程中发现的问题进行责任追究，对违反规定的人员进行惩处；最后应加大政策跟踪审计中的法律法规培训力度，使审计人员能够深入了解政策的具体内容，掌握政策中的主要精神及法律法规中明确规定的内容。
3.激励性政策工具。激励性政策工具主要是通过调动和激发政策执行对象的主观能动性来进行政策实施，通常为进行宣传活动、制定奖惩规则等。因此，审计重点要侧重于政策实施后激励效果的测试，保证每项政策措施都相对有效。同时，审计人员也要在审计前认真调研，通过与具体经办人进行深入沟通交流，掌握全面的第一手材料，判断政策是否有针对性、实效性与操作性。根据方案要求，细化审计实施，从而便于取证。从政策实施情况取得的成果、存在问题、问题的原因等多方面取证，形成证据链。审计过程中，审计人员要注重对政策的宣传，在政策制定过程中，充分发挥群众的主观能动性，将人民群众作为政策宣传的主体，发动人民群众参与到政策制定的全过程中，增强政策执行对象对政策实施情况的了解和支持。
七、结束语
“放管服”政策跟踪审计是党和国家在深化简政放权、放管结合、优化服务改革的背景下提出的一项新的审计方式，本文对“放管服”政策以及每年发布的审计报告中关于“放管服”政策跟踪审计的部分进行了分析总结，通过对近年来相关政策内容进行梳理，得出政策重点与实际政策跟踪审计关注重点存在差异，并提出了建议，为推进我国政策的落实及审计事业的发展作出贡献。
（文 / 韩一洋 陈晓龙）
【作者简介：韩一洋，南京审计大学，本科。研究方向：政府审计方向。陈晓龙，中天运会计师事务所（特殊普通合伙）江苏分所，大学学历。研究方向：社会审计】
参考文献
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