摘 要：在宅基地三权分置的背景下，保障农村一二三产业融合发展和用地问题，可以通过城乡居民合作建房的方式得以解决。宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权、房屋所有权或房屋使用权在符合规划的前提下可按合同约定另行登记。合作建房不是宅基地使用权的转移，而是宅基地使用权的租赁，合建农房所有权归于宅基地使用权人。合作建房人可以按照合同约定取得宅基地租赁权和对房屋的物权性质的使用权。要将合作建房纳入法治化轨道，通过对宅基地上城乡居民合作建房合同的性质的确定，实现合作建房当事人之间权利的厘清和分配。
关键词：农村宅基地；城乡居民合作建房；房地一体；三权分置
一、问题提出
1998—2020年，我国城镇化率由33.35%上升到63.89%，人口外流使得占农村建设用地70%的宅基地闲置。法律通过严格限制宅基地的流转实现土地的保障功能，但也导致农村宅基地产权结构具有封闭性。全面推进乡村振兴需要在农村引入先进的人才；在城乡融合过程中，普通城镇居民也为追求田园生活或者有养老需求而进入乡村，非原集体经济组织人员的购房和居住问题亟待解决。2021年1月，国家发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号，以下简称《通知》）：将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。
本文在参考各地实践的基础、明晰城乡居民合作建房合同性质的基础上，坚持底线思维，分析构建城乡居民合作建房中各方当事人享有的房屋权利的约束条件，促进宅基地的盘活利用，为农村产业振兴提供用地保障。
二、宅基地上城乡居民合作建房合同性质争议
《民法典》中未明确规定城乡居民合作建房合同性质，实践中也存在合作建房与合作开发房地产界线不明的问题。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条对合作开发房地产合同的定义，指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。各试点政策中明令禁止下乡资本开发房地产。为避免违反法律和规范性文件的规定，城乡居民合作建房协议只能约定房屋建好后自己居住或者自己利用、处分，而不能以出让房屋营利，否则合同无效。
在宅基地使用权制度的改革中，禁止城镇居民购买农民房屋和宅基地，允许返乡下乡人员和农民合作改建自住房。从法理上讲，依据建造房屋这一事实行为，民事主体得以原始取得建造房屋的所有权。囿于宅基地使用权具有身份专属性，有学者认为返乡下乡人员与农民合作改建自住房屋权利的性质，应在现有政策框架内解释为按照合作建房协议享有的宅基地使用权，所以合作建房合同实质上是一种宅基地租赁合同。另有学者认为，合作建房是土地使用权联合开发。社会资本在一定年限内可以利用宅基地及农房进行部分经营性活动或居住，农户可以获得租金、转让金、经营收入等多种形式收益。还有学者认为合作建房是宅基地使用权人通过置换换取住房的宅基地使用权的流转方式，宅基地置换在新农村建设中应用的较为广泛。
综上所述，考虑目前政策和法律规定，城乡居民利用宅基地合作建房的合同是宅基地使用权租赁合同。农户出地，合建方出资，合作双方约定合作建造的房屋及作为房屋权源的土地使用权在不改变土地的性质和所有权、不剥夺原宅基地使用权人对土地和房屋的利用权利的情形下进行分配。城乡居民合作建房不是开发房地产，而是合作建房人通过注入资金，建筑房屋，依物权法取得房屋所有权，以房屋的所有权为对价，获取合建房屋的部分使用权及土地使用权。
三、宅基地上城乡居民合作建房基本模式的比较分析
2017年，河北S村允许具有建房资格的村民成立农宅旅游专业合作社，与京津城镇居民合作建房。农户享有宅基地使用权和房屋所有权，政府为合作者颁发《合作建房使用权（租赁）鉴证书》。2018年，浙江象山地区启动的合作建房项目中，宅基地使用权和房屋使用权的权利人登记为非集体经济组织人员，并为其颁发宅基地“三权分置”不动产权登记证；农房所有权人登记为农户，宅基地资格权人在附记栏中标注。 2019年，湖南张家界的城乡居民利用宅基地合作建房，对农房和土地权利进行统一登记：根据“房地一体、三权分置”原则，宅基地所有权人登记为村集体经济组织，农户取得宅基地资格权登记，宅基地使用权和房屋所有权则可以约定为非集体经济组织成员。
河北S村的合作建房，房屋建成后，房屋所有权和宅基地使用权人是农户，农户将房屋出租给合作建房人。但为合建人提供高达70年的房屋使用权，不符合法律的规定。《民法典》规定租赁合同期限超过20年的，超过部分无效。因此，合作建房中，如果合建人签订的是房屋租赁合同，其取得房屋租赁权的期限不得超过20年，但双方可以约定续订。
宅基地“三权分置”现阶段处于政策探索阶段，缺乏明确统一的法律依据。宅基地“三权分置”后，宅基地所有权当然归于集体，然而学界对资格权和使用权的权利性质和结构争议颇多。从城乡居民合作建房的实践来看，农户享有资格权，凭资格权向集体申请宅基地，且规定合作建房后，就失去了再次申请宅基地的权利。从权利分配的实践中来看，象山和张家界都将资格权赋予农户，且都承认资格权是一种民事权利。
象山县自然资源和规划局、农业农村局印发的《象山县农村集体土地合作建房管理办法（试行）》中，进一步“放活”了宅基地使用权，形成本集体成员享有宅基地资格权（以便更好地保障其居住权）、非本集体成员享有使用权的情形。这里的使用权是基于“房地一体”转让的宅基地使用权，而且是经过期限限定、费用缴纳等改造更新后已经放活（即允许对本集体经济组织成员之外的下乡返乡人员转让） 的用益物权。《通知》中没有规定用于居住，此举实际上将宅基地与集体建设用地等同，并且造成了土地用途的改变，所以合作人依据合作建房合同变相取得了一项类似集体建设用地使用权的地上权和房屋使用权。在协议期满后，农户享有宅基地资格权，宅基地使用权自然回到集体成员手中。
四、宅基地上城乡居民合作建房权利确定原则
（一）遵循房地一体原则
房屋建筑于土地上，不可能离地而存。房地一体要求地权与房权皆适格，地权适格是指房地一体规范指向的地权在法律上具有正当性，能有效地承载房权，并且具有物权特质；房权适格是说在房地一体规范指向的房权有必要适用该规范。根据《民法典》第362条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。与被建农房所有权相适应且适格的土地权利，是《民法典》中规定的宅基地使用权。
在农村宅基地“三权分置”下，遵循房地一体原则，合建人应当取得适格的房权和地权，房屋所有权归宅基地资格人所有，因此合建人取得利用房屋的权利和三权分置格局下的宅基地的使用权，主体不再局限于《民法典》和《土地管理法》等现行法律制度下规定的本集体内部成员，通过双方协议安排，另一方不具有集体经济组织成员身份的合作建房人也可以在一定期限内对农房进行占有、使用。上述权利都可以通过协议保证，且不违反法律规定。农户与合作建房人通过对宅基地多样利用，实现农村存量建设用地的盘活，放活农户的宅基地使用权和房屋使用权。通过合作建房引导社会资本、技术、人员进入乡村，不断发展和探索宅基地及农房权利的权能，为城乡融合发展提供用地保障。
（二）合理确定主体权利范围和强度
为了保证合建人在宅基地上“安定”地生活或经营，应当赋予合建人对房屋的利用权。对房屋的利用可以有债权或者物权两种性质。虽然我国法律确定的“买卖不破租赁”，使租赁权取得了对抗效力，但这种对抗效力仅在合同当事人之间生效，对权利人的保护并不周延。而且在合作建房中，建房人碍于法律和政策的规定，无法取得房屋所有权。综上所述，与租赁权相比，物权在整体上能提供对权利人更优的保护，更有有利于实现权利人的居住和经营需求。
考虑到制度转换的成本，可以选择现有的法律体系中已有的权利实现对合建人的保护。《民法典》第366条对居住权进行了规定，为权利人设立居住权条件是该房屋是为了满足生活居住的需要，即房屋是用于自住。在符合要求的前提下，应当赋予合作建房人对该房屋享有居住权或与居住权同等效力，从而将下乡返乡人员合作建造的自住房屋的使用权物权化。但是《民法典》规定的居住权是指对居住在他人住宅，但在合作建房关系中，房屋并非宅基地使用权人所有的房屋，而是下乡返乡人员在他人的宅基地上建造而成。下乡返乡人员是为了自住建房，以对他人宅基地的居住权为基础享有对自建房屋的居住权，其自建房屋的所有权作为对宅基地的居住权的对价，或者也可以由居住权合同在居住权终止时通过双方的权利义务安排约定。
（三）超出宅基地使用权范围的房屋权利归属
《土地管理法》第62条中规定：农村农民一户只能拥有一处宅地基，其宅地基的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地制度承担着基础保障功能，这种保障功能决定了《土地管理法》中规定的宅基地使用权的权利范围仅只限于土地表面一定范围。如果对宅基地地表之上或地下的空间进行利用，便超出了宅基地的保障功能的范围，自然超出了宅基地使用权的效力范围。宅基地地表以上及地表下，超出一定范围的空间的权利应当属于土地所有权人，对土地利用产生的经济价值的收益权是土地发展权的权利内容。这些部分的利用涉及集体利益，特别是空间的开发利用属于集体所有权的内容，限制房屋向本集体外出卖就是为了维护集体对宅基地空间的利用利益。公共利益属于集体，成员私人对宅基地享有收益、处分的权利就等于土地私有化，与土地公共利益、公有制相悖。
因此，在合作建房的法律关系中，只能在法律规定的宅基地使用权的权利范围内建筑房屋。如果合作建房的双方建筑多层住宅超出了宅基地使用权的权利范围、违反国土空间利用规划，对于超出部分的住宅的权利应当终止。如果要对宅基地范围外的立体空间利用，应在完成土地性质转换后，即将宅基地转换为集体建设用地后，再对该集体建设用地使用权的设立及分配进行规范和约定。
（文 / 张馨予 邓春景）
（作者简介：张馨予，河北农业大学，硕士研究生在读，研究方向：民商法；邓春景，河北农业大学，硕士研究生，硕士生导师，研究方向：农业与农村法治。）
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