摘 要：为解决我国中小微企业发展难题，促进市场经济结构改革，我国政府出台了一系列减税降费政策扶持企业发展。早在2014年，我国就开始将政府审计与重大政策相结合，开展政策跟踪审计，减税降费政策跟踪审计也一直作为国家重点审计项目受到关注。本文从“三维”视角出发，通过构建减税降费跟踪审计框架对当前的减税降费政策落实情况审计进行评价，找出其目前存在的困难，并针对他们给出一些建议。
关键词：减税降费；政策落实跟踪审计；审计框架
一、研究背景
自2014年国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，提出要加强国家重大决策部署，自此各地审计机关开始对重大政策措施落实情况开展跟踪审计。随着政策跟踪审计的进一步发展，其在国家治理中的职能地位也得到了进一步提升。2018年审计署印发了《关于进一步加强减税降费政策措施落实情况审计监督的意见》，为加强减税降费政策措施的落实监督工作做出了重要指示。在2022年的全国审计工作会议上，重要减税降费措施落实情况作为当年的审计重点。
二、“三维”评价体系构成
“三维”政策跟踪审计模式最早是在2012年由王姝引入公共政策审计领域，她指出审计人员在职责范围权限内，可以从形式、事实、价值三个维度对公共政策内容、执行过程、产生效果进行评价、监督、咨询、鉴证等活动。自此“三维”政策跟踪审计模型被运用于各种审计理论的研究。
（一）“三维”视角下减税降费政策跟踪审计
1.“形式”维度减税降费政策审计。关于减税降费政策跟踪“形式”维度的审计，重点在于审查地方政府对于相关政策的学习、细化情况。首先，主要是审查是否及时的转发、学习相关政策。同时也要关注政策的下达情况，如有关政策是否已经下达到各级机关单位，地方是否部署实施计划或出台明细的政策措施来保障减税降费政策的有效执行。其次，减税降费涉及不同的机关部门，各部门分工是否明确、不同部门之间是否建立健全信息共享机制都影响到减税降费政策的有效执行。最后，也要考虑建立配套政策机制的情况，审查相关单位是否建立反馈机制，是否将实施过程的中一些不足以及建议积极向上级进行汇总、反馈，上级部门是否积极响应，及时调整、改进相关的政策措施。同时一个政策的良好执行离不开监督、考核机制，审计人员应当审查地方单位是否建立健全考核、监督机制来保障政策的良好实施。审查目标责任机制的建立也十分重要，既有助于职责的分工，推进减税降费政策的有序进行，也方便后续发现问题的定责整改。综上所述，“形式”维度的审计内容如表1所示：
2.“事实”维度减税降费政策审计。关于减税降费政策跟踪“事实”维度的审计，主要是对重大的政策措施实施的合规性、全面性进行审计。在减税降费跟踪审计中主要对减轻企业税收负担政策实施情况和清理规范涉企收费政策落实情况进行审查。在增值税改革方面，审计人员应重点关注增值税税率、小规模纳税人的纳税标准等一系列改革措施是否落到实处。同时也要审查是否存在通过构建“中介”机构、依靠行政职权、电子政务平台、物流等进行违规收费的情况。综上所述，“事实”维度的审计内容如表2所示：
3.“价值”维度减税降费政策审计。关于减税降费政策跟踪“价值”维度的审计，主要是对减税降费政策效果的经济性、效率性、效果性进行评估。从经济性角度来说，主要审查减税降费政策实施过程中所花费的人力、物力资源是否经济、节约，有无浪费现象，如涉及减税降费税务服务等部门员工的培训费用、减税降费政策宣传费用、政策监督、考核所花费的时间、人力、物力的价值等。从效率性角度来看，主要是通过衡量政策投入与产出的比例，来评判政策的实施是否有效率。从效果性角度来说，审计人员主要关注政策受众的满意程度以及政策目标的实现程度。主要是通过审查减税降费政策是否降低了企业成本、减轻了企业负担，是否助力企业创新发展、是否增强了市场活力等。同时可以调查、了解受惠企业对减税降费政策的态度，切实感受减税降费政策实施的效果。
三、减税降费政策落实情况跟踪审计存在的困难
（一）政策评价标准模糊，审计效果受限
目前我国尚未对减税降费政策实施效果制定明确、统一的评价标准，各地审计机关在实施跟踪审计过程中，对效果的评价也各有不同，这样形成的审计结果在一定程度上就不能客观地反应该地区减税降费政策的落实情况。没有统一的评价标准，审计人员也就很难从中把握审计重点，很容易只注重于对政策措施的合规性进行审计，而忽视了政策效果的经济性、效率性等其他方面因素。再者，没有统一的政策评价标准使得各地区的减税降费政策跟踪审计经验无法互相借鉴，也就阻碍了审计经验的积累。
（二）政策涉及部门广，协调困难
减税降费政策不仅涉及的受惠企业广，涉及的政策实施部门也不在少数。审计人员在审计过程中需要与大量的部门、人员进行沟通，了解减税降费政策实施的情况。在这个过程中，难免会因为彼此之间的沟通不畅使得审计人员不能及时地获取所需要的信息，这就拖慢了跟踪审计的进度，影响了跟踪审计的实施效率。
（三）缺少复合型人才，审计能力受限
减税降费政策涉及税收方面的知识，这要求审计人员掌握税收的相关知识，现如今基层审计机关审计人员还是大多以财会类人才为主，而审计人员这方面知识的缺失也会影响减税降费政策跟踪审计的实施以及效果。减税降费涉及的信息范围大，涉及的部门范围广，如果审计人员只是遵从传统的审计模式，通过查阅相关的凭证资料，实地走访等手段难以实现审计全覆盖的要求，这就使得一些相关部门很容易通过专业的手段对一些信息进行掩盖，审计人员很难发现。
四、做好减税降费政策落实情况跟踪审计的建议
（一）建立健全统一的减税降费政策评价标准
相关部门应进行研讨，建立统一的政策效果评价标准，可以将政策细分为多个实施环节，根据划分的标准对每个环节进行评级、打分，量化政策执行效果。同时也要积极编制相关的减税降费审计实施指南，使得审计人员有据可依。在完成政策评价标准的建立后，各地的评价标准得到统一。
（二）建立完善各部门之间的协作机制，建立信息共享平台
减税降费政策涉及信息多，涉及部门广，审计人员为了获取资料所耗费的时间、精力多。各部门之间可以建立信息共享平台，及时地将减税降费涉及的信息资料汇整入库，审计人员通过信息共享平台能及时获取到完整可靠的审计信息。这样也减少了因为沟通所耗费的时间成本。与此同时，审计部门之间也要增强信息的有效沟通，增强审计统筹能力。可以将政策跟踪审计与经济责任审计等相统筹进行，达到“一审多果”的目的，这样可以节约审计成本，实现审计项目之间的信息共享。
（三）培育、吸收复合型人才，增强审计队伍建设
审计机关要在审计之前加强审计人员的审前培训，与税务部门积极开展不定期的沟通交流，培育复合型审计人才。同时我们的审计队伍也要加快向复合人才转型的速度。审计机关可以聘请专业人员充当顾问，在审计机构建立大数据中心，在审计项目开展前也可以运用数据挖掘、数据分析等技术对被审单位的信息提前进行分析，找到疑点，确定审计重点，节约审计的时间与资源。审计机关也可以邀请大数据专业人才对审计队伍进行定期培训，实现专业型人才的复合型转型。（文 / 孙超诣）
（作者简介：孙超诣，南京审计大学，硕士，研究方向：政策跟踪审计。）
参考文献
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[4]郭阳萍.减税降费专项审计框架构建及应用分析[J].财会通讯,2022(05):136-140.DOI:10.16144/j.cnki.issn1002-8072.2022.05.015.
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