摘 要：为解决我国住房市场目前存在的财富分配不均和住房消费不公的问题，国家和地方提出了共有产权住房政策。共有产权住房政策的实施，可以帮助解决住房保障中的不公平现象，加快我国住房保障体系和住房制度的建设进程，有利于房地产市场长效机制的建立。然而，通过梳理我国共有产权住房政策及试点情况，发现当前共有产权住房存在产权比例设置标准不一、监管力度不够、市场化运作滞后等问题，究其原因是共有产权住房政策不够完善。本文首先梳理中国共有产权住房政策的研究现状；其次讨论共有产权住房政策可能存在的问题及局限；最后从共有产权住房政策顶层设计、市场化参与、后期管理三个方面提出完善共有产权住房制度的路径。
关键词：共有产权住房；住房保障；政策研究；制度创新
一、问题的提出
随着我国住房体系由计划统筹分配向市场化转变，政府逐步建立了以廉租房、经济适用房、两限房、棚户区改造、公共租赁住房、共有产权住房为载体的住房保障体系，帮助不同收入群体实现居者有其屋。我国现行城镇住房保障体系由配租型的公租房和配售型的共有产权住房构成，共有产权住房制度的运作是由地方政府让渡部分土地出让收入，再以较低的价格配售给符合条件的保障对象。政府与家庭以协议的方式约定产权比例、权利义务及后续管理等事项，共同拥有房屋产权。其最显著的特点即在于房屋使用权与所有权分别由不同主体持有，房屋所有权由政府或代持机构与购房人共同享有，而房屋使用权由购房人享有。
对国内住房保障制度来说，共有产权住房可以说是一次重大创新。然而，当前我国共有产权住房发展存在顶层设计缺位、监管力度不够、市场化运作滞后等问题。究其原因，主要是共有产权住房尚处于试点阶段，各界尚未展开深入的政策研究，缺乏对共有产权住房准入机制、产权比例、房屋流通等的细致了解。因此本文从已开展共有产权住房且取得一定成果的城市切入，以各地共有产权住房相关政策及实施办法为研究对象，通过收集比较各地关于共有产权住房的政策，分析比较各地关于共有产权住房的规定及实施办法，从而对各地共有产权住房的发展状况有一个充分的了解。通过论述现有共有产权住房政策的困境，为后续共有产权住房政策完善及规范建设提供建议与创新路径。
二、共有产权住房政策研究现状
通过阅读国内学者关于共有产权住房政策研究的相关文献，发现学者们从共有产权住房政策运作模式、政策完善等方面展开研究。
在政策实施方面，朱亚鹏追溯了我国共有产权住房政策发展历程，肯定了共有产权住房在帮助解决我国住房问题中的重要地位，同时对共有产权住房未来的发展趋势提出思考。马辉民、刘潇认为我国共有产权住房需重点解决与原有保障房关系、产权比例以及运营管理机制等三方面的问题。李梅认为共有产权住房应该强化市场的作用，从准入标准、交易过程、物业管理等方面提出了共有产权住房政策的完善路径。翁翎燕、韩许高分析了我国现存共有产权制度的不足，并从市场参与、房屋流转等方面提出了政策建议。
经过对国内学者目前关于共有产权住房政策的相关研究进行研读比较，发现学者们对共有产权住房的运作模式、实施效果都进行了较为深入的研究，但在共有产权住房制度创新及完善路径方面，目前系统研究相对滞后。因此，以国家和地方关于共有产权住房的政策为出发点，研究共有产权住房政策目前存在的问题及提出完善路径，有利于保证共有产权住房的进一步规范优化。
三、共有产权住房政策的困境
（一）用地保障力度不够，市场化运作滞后
试点城市均要求共有产权住房建设项目应当在满足规划控制原则和相关规定的前提下，结合开发建设的条件和成本，全面考虑交通、公共配套设施等因素，使就业环境与居住条件充分匹配。然而随着住房市场由增量向存量转变，住房建设土地预留不足，且存量发展空间严重受限，共有产权住房目前存在土地供给来源有限、出让土地价格较高、政府负担过重、政府性供给较多和市场性供给不足并存等问题。共有产权住房对土地相关问题的保障力度不够，也就无法保证国家住房保障制度的顺利建立与实施。
此外，通过分析各试点城市共有产权住房开发模式，发现我国共有产权住房的开发模式主要是“政府主导”。在北京市、西安市实行由企业开发建设，政府给予政策支持的模式。上海市实行企业或政府都可以进行投资开发的模式。主要参与者为政府部门和购房者，政府负责出台开展、实施、落地等相关办法，对其进行统一规划指导，并作为产权持有者之一参与运营。由于共有产权住房在国内尚处试点阶段，未大面积实施，非营利性机构、社会资本在共有产权住房建设中的作用还不够明显。市场化参与的滞后，还需要进一步通过法律政策进行规范。
（二）部门协调统筹不力，监管成本高
共有产权住房综合性强，涉及投资、建设、准入、使用、管理、处分等多个方面。针对细分部门均有单独的政策或经费，但由于目前的共有产权住房政策及相关规定尚缺乏统筹协调的机制，且部门和社会机构之间信息资源存在各自独立的现象，致使共有产权住房管理各部门单位之间缺乏联系，资源难以匹配。部门之间沟通合作力度不够,联动缺乏动力会导致部门之间缺乏协调配合，难以形成推进住房发展的整合资源和合力，不利于整个住房保障市场快速持续推进。
目前各地的共有产权住房政策均未明确规定政府部门在住房保障方面的责任。政府作为共有产权人，既难以行使其权利，也难以履行其义务。尤其是在上海、北京等高房价地区，共有产权房具有鲜明的利益优势，由此引发的寻租问题、贪污问题、投机问题较为严重。因此，申请、复核、征信、分配等各个环节均需较大的监督成本，且在产权比例认定、后期产权变更、房屋使用及销售等环节需要投入更多的人力。
（三）日常运营低效，购房者权益保障低下
住房管理历来是住房保障的难题。共有产权房如何有效管理将成为影响政策实施的巨大挑战。虽然共有产权住房的主体是政府、个人或企业，但是购房者才是房屋的唯一使用者和物业管理的受益人。购房人出资购买房屋的部分所有权，却拥有其全部使用权，产权分离必然导致双方在各自权利、义务上产生争议，而现有的共有产权住房政策缺乏这方面的规定以及解决办法。共有产权住房政策在物业管理问题方面的空白，会导致购房人、共有产权人以及政府的相关权益受到侵犯，正当权益得不到保障。
共有产权住房政策的实施确实在解决住房问题、完善供应模式、推动社会公平等方面具有重要意义。然而，其日常修缮及业主维权又会引发新的住房争议及不公平现象。如开发商招投标过程中工作的管理力度不够，导致违规违建施工及偷工减料等现象的出现，使房屋质量问题频发，最后受损的只能是业主。由于目前的共有产权住房在物业管理、日常运营等方面尚未明确规定，导致共有产权住房政策不能按照预想的愿景坚定不移的贯彻落实，购房人权益无法得到保障。因此，共有产权住房政策应在保障购房者的权益基础上继续细分权责归属、日常管理等方面的规定。
四、共有产权住房政策建议
（一）统一立法，完善住房市场顶层设计
共有产权住房作为我国住房保障制度的重要创新，理应完善相应法律法规，加快我国住房保障体系及市场供应体系的建设。一方面，国家应该设立一套完善的自上而下的法律法规，充分考虑规划选址、准入标准、产权比例、监管机制、物业管理和惩戒条例等问题，保证共有产权住房政策落地的有序性，从提出到落地整个全生命周期都做到有法可依。另一方面，由于各地发展水平及社会问题的存在不同，各试点城市也应根据自身特点，出台相应的规定和办法，响应因城施策号召，促进共有产权住房规范建设。各部门在统一完善的立法指导下完成共有产权制度的实施，将“购租并举、租购同权；先租后售、梯度消费”运作模式全面推进，解决住房难题，加快构建租购并举的住房制度。完善的共有产权住房顶层设计可以帮助共有产权住房的规范管理，避免共有产权住房建设中投机倒把现象的发生，促进社会住房和财富分配公平，满足不同阶层人民对住房的需求。
（二）加强与其他政策联动，多部门统筹协调
城市的发展仅依靠孤立的政策战略是不能取得长足进步的。建议各试点城市将共有产权住房政策应用于人才引进政策，通过建立完善的引进人才住房保障体系，妥善解决人才住房问题。建议将住房保障制度与人才引进战略相结合，对人才住房的相关政策不断优化完善，以配租型的人才公租房和配售型的共有产权住房相互结合共同解决人才住房需求。配租公租房，配售共有产权住房、发放租房补贴三位一体，多部门联动，广泛吸引人才，加快城市高质量发展。同时，共有产权住房政策的建设还需要明确自身与人才公租房、经济适用房等其他住房保障政策的区别与联系，厘清自身目标与定位，为建立住房长效保障制度发挥作用。共有产权住房政策只有通过适应不同城市的发展战略，加强与其他政策的联系，才能为我国住房保障体系的建设做出更大的贡献。
此外，制度的实施及有效性需要依托高效率、高精度、高质量的执行。由于共有产权住房从供给到分配到运营涉及多个部门多个工作，建议各地明确相关部门权责，简化审核流程，以高效、快捷、准确、便民为目标，提升政府为民服务的效率和质量。依托先进、高效的信息技术，建立综合性信息平台，从而促进多部门协调配合，积极联动，保证共有产权住房公开透明、精准分配。
（三）鼓励社会资本介入，完成产权灵活配置
政府出现在共有产权房流转中的方案设计、组织建设、产权分配、监督控制等诸多环节，但在财政约束下，多重身份往往让地方政府难以主动去实施。因此，应强化市场地位，促进市场在共有产权住房建设中发挥更大的作用。社会机构及企业应积极响应中央号召，以完善住房市场体系和住房保障体系为目标并严格执行相关规定办法。共有产权住房相关政策应对市场如何参与共有产权住房建设明确规定，通过市场满足多层次需求，通过政府提供基本保障，两个体系建设缺一不可。因此政府应该在共有产权住房政策中明确细化社会资本介入的规定，包括相关权属规定、惩戒规定等。成立非营利性机构负责专业组织、实施建设、分配运营，推进管理的市场化。鼓励社会资本介入建设队伍，充分利用市场机制灵活配置土地使用权、房屋所有权，扩大应用范围，提升政策的有效性。
五、结束语
统一立法完善共有产权住房政策顶层设计并加快政策实施，将住房保障政策与人才引进战略相结合，加快城市高质量发展；鼓励社会资本参与进来，强调市场在共有产权住房建设中的作用；对于共有产权住房后续管理，建议成立第三方机构负责统一运营管理，保障购房人权益，减少维权、争议等社会事件的影响。
共有产权住房对于中国的住房市场，意味着国家及政府对解决我国住房问题的一次大胆尝试，但并不是绝对有效并且长期有效的完美方案。真正完善的方案是根据新时期出现的住房问题进行不断调整不断适应。作为社会需求的回应和制度创新，共有产权房政策具有明显的优势和特征。尽管在制度建设、建设管理、准入考核等方面还存在一定的风险和争议，但国家和地方政府一直在努力探索不断尝试，因此有理由相信共有产权住房会朝着规范化、制度化方向发展，并为中国住房保障体系的创新与完善做出突出贡献，从而实现“租购并举、租售结合”的住房运作模式。
（文 / 袁媛）
（作者简介：袁媛，陕西省建筑职工大学，硕士研究生，助教。研究方向：城市建设与管理）
参考文献：
[1]朱亚鹏.中国共有产权房政策的创新与争议[J].社会保障评论,2018,2(03):112-122.
[2]马辉民,刘潇.我国共有产权住房政策的探索与实践[J].中国行政管理,2016(01):145-149.
[3]李梅.发展共有产权住房问题研究[D].湖北:华中师范大学,2015.
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