——以广东省为例
摘 要：公共政策审计是指国家审计机关以公共政策为对象开展监督、评价、建议、咨询等审计活动。公共政策的制定和执行是实现国家目标、促进国家现代化的路径，而公共政策审计则是通过监督公共政策的制定、执行保证公共政策的效果。通过梳理文献，总结了国内外公共政策本质与方式的发展，并以广东省2016—2019年的国家和省重大政策措施落实情况的跟踪审计结果为例，分析其中的问题以及实践与理论的差距，并针对问题提出建议。
关键词：公共政策；跟踪审计；预防；揭示；抵御
一、引言
十八大以来，政策审计的内涵和外延更加丰富。审计工作对于政策的执行和落实具有监督与保障作用。然而，目前我国的公共政策审计理论和实践都存在一定的探索空间。
二、文献综述
（一）公共政策审计本质
对于公共政策审计审计什么，一直是个有争议的话题，有一种观点是公共政策审计主要集中于审计执行情况。美国行政管理学者G·艾利森认为政策目标的实现更加依赖于有效执行。Pierre等指出，公共政策审计最终目的是提高公共组织的效率，即提升组织效率相较程序和政策设计更为重要。也有学者认为公共政策审计不应局限于政策执行。Noel提出，除了监督政策执行，更应该关注公共政策本身。
国内学者对于该问题更多地强调全面性，强调审计要贯穿于政策的确定、执行、效果。黄蓉认为应将国家审计活动嵌入整个公共政策过程，直接参与到政策过程的前端，便于公共将政策调整优化，充分发挥公共政策审计为政策提升和增值而服务的目标。周泽将将政策审计分为三类：政策规划审计、政策执行过程审计、政策执行效果审计。
（二）公共政策审计方式
跟踪审计、定期审计及常规事后审计都是公共政策选择的审计方式。其中重大政策落实跟踪审计在中国审计中得到了较为广泛的应用，跟踪审计最早源于国外。Pomeranz认为传统的审计方式无法进行全面的审计监督，而“预先审计”可以改善传统审计模式滞后性不足等劣势。郑石桥提出与非跟踪审计相比，跟踪审计具有强调过程性、时效性和预防性的特点。谭劲松在跟踪审计与免疫系统论的基础上构建跟踪审计的实践理论——跟踪审计的三道“免疫防线”。国内学者将根据跟踪审计与中国审计特色相结合，认为跟踪审计更能体现审计的“免疫”本质。
（三）文献述评
公共政策审计的理论在不断地发展与完善。将审计贯穿于公共政策审计全过程，充分发挥公共政策审计对于国家重大政策的监督和促进整改作用是最理想化的状态。跟踪审计是国内公共政策审计最常用的审计方式，其能起到预防和揭示的作用，跟踪审计的结果可以直接体现政策的执行是否到位，为其他的政策制定提供一些参考和建议。
三、广东省重大政策跟踪落实审计问题
（一）“屡审屡犯”现象仍然存在
2016-2018年，广东省审计厅一直关注供给侧结构改革政策的落实情况，积极去产能、去库存，对落后产能进行摸查。首先，2016年存在部分地区国有“僵尸企业”出清重组实施方案尚未出台的情况，部分地区存在虚报冒领农村危房改造补助资金现象。2017年，扶贫资金筹集使用管理不规范，存在挤占挪用、骗取套取或违规使用扶贫资金等现象仍然存在。其次，扶贫项目推进力度不足，到2016年3月，韶关市2015年初申报并经批准建设的农村养老服务幸福计划项目和城市居家养老服务示范项目，存在有项目未动工和资金未使用情况。
这说明政策并没有完全落实到位，虽然通过审计发现，在政策实施过程中供给侧结构改革、精准扶贫等政策都发挥了实际效用，并取得了一定成果，但是在实现成效的过程中依然存在一些疏漏和问题，而这些问题在第二年也未妥善解决。目前我国政策跟踪审计人力、物力存在不足，对于跟踪审计结果的后续监督不到位。由此可见，虽然国内学者将公共政策审计归结为政策规划、政策执行、政策效果三方面来执行，但是在实践中，我国审计还停留在政策执行审计的阶段。
（二）资金管理使用问题突出
重大政策落实过程中，资金的使用管理贯穿始终，其重要性不言而喻。2016年“去产能”计划中存在资金挪用、资金到位行动未到位的情况；“去杠杆”计划中部分城市对政府债券未有效利用；民生项目中存在多处冒领补助资金及项目资金未启用的情况。部分市县财政未及时拨付省级创新驱动资金，资金未能及时发挥效益；珠江西岸先进装备制造产业发展基金投资进度缓慢，较多财政资金闲置；扶贫资金筹集使用管理不规范，存在挤占挪用、骗取套取或违规使用情况；2019年政府拖欠民营中小企业工程款等；资金管理使用问题在重大政策跟踪审计中非常突出，需要引起足够的重视。
（三）审计整改情况披露质量不稳定
2016年的审计结果详细披露了审计中发现问题的数量、整改的数量以及整改成效较为明显的措施等。全省已达到整改时限的52个问题中，34个完成整改，18个采取了相关整改措施。整改成效较为明显的有：821户农村危房改造不符合规定，已有771户退回补助资金；针对补短板行动计划政策措施出台落实慢的问题，相关市县均已出台有关制度对其整改；3个市2015年度地方债券资金未得到使用，已退还8.95亿元，其余2.36亿元将按工程进度拨付；有3个市的商品房库存面积较审计时明显减少。而2017年的审计结果公告这部分的内容缺失，2018年和2019年只揭示问题数量及整改数量，具体情况并未揭示。
四、广东省政策跟踪审计问题成因
（一）审计揭示功能不足
广东省审计结果公告关于整改情况在2017-2019年只揭示了问题数量、得到整改的问题数量；在2016年额外揭示了整改成效明显的措施，并进行了详细阐述。首先，2017-2019年仅揭示了整改问题的数量，具体情况缺失，相比2016年揭示程度甚至在倒退。其次，2016年的揭示也不足，仅公布整改成效不错的情况只能对政府起到激励作用而无法对政策落实存在缺陷的政府起到威慑作用。
（二）审计抵御功能差
审计抵御功能问题主要体现在广东省审计中存在“屡审屡犯”现象，供给侧结构改革政策和精准扶贫脱贫政策等问题出现重复，且政策落实过程中资金统筹整合出现问题、资金冒领问题、资金闲置现象一直存在，且金额数量很大。且2016-2019年中并没有因为审计披露而减少这些情况，这说明审计的事后追责与跟踪整改机制仍需健全。由此，广东省的公共政策执行审计效果不是很理想。
（三）审计预防缺位
从广东省的审计结果来看，其更多的是进行事中审计和事后审计，对于事前预防的举措并不到位。而审计预防、揭示、抵御功能是环环相扣、良性循环的过程。只有发挥审计的揭示功能，对政策落实中存在的问题揭示到位，才能对政策执行者起到威慑作用，使审计的抵御功能实现“用武之地”，同时也能监督政策执行者的行为，通过监督和威慑起到一定的预防作用。
五、广东省政策跟踪审计优化路径
（一）加强事前审计
首先，广东省审计机关可以选择前移审计关口，参与被审计机关的项目规划，了解其资金的筹集情况、预算安排、资金安排等，可以提高资金的使用效率和效果，使相关项目更加高效，从而使重大政策的落实度更高。其次，加强对被审计机关的指导工作，强调审计过程，加强与被审机关的沟通与交流，提醒被审计机关在日常事项中容易忽视、缺漏的事项。
（二）加强事中监督
首先，广东审计机关需要及时跟进重大政策落实审计，注重政策跟踪审计的力度和频率，减少不必要的损失。其次，审计机关需要结合广东省具体工作时间，建立和完善政策落实跟踪审计评价体系，可以寻求专家帮助，结合广东省具体情况，构建精准、科学的评价体系，努力攻克政策落实情况难以量化这一瓶颈。最后，审计人员需积极了解相关政策，提高自身素质和审计水平。
（三）加强审计成果的运用
审计结果公告中披露出被审计机关的问题要尽量详细，使被审计机关明晰改进的方向；不仅要重视审计过程，还要重视整改情况，在审计结果公告中详细披露整改情况，针对整改不实、虚假整改予以问责。
对于审计成果要做到：首先，稳步提高审计报告的质量，及时上报审计工作成果；其次，广泛宣传审计成果，扩大审计成果的影响。在遵循保密原则的前提下，有效利用新媒体，及时公布审计成果。除政府官网的结果公告外，善于运用微信公众号、微博等方式，扩大社会关注面。通过这些监督达到审计预防的作用，以点带面，真正起到保障经济正常运转和资金安全有效的作用。
六、结论
本文以广东省2016-2019年的国家和省重大政策措施落实情况的跟踪审计结果为例，基于国内外学者对于公共政策的理论结果及国家审计“免疫系统”分析其中的问题以及实践与理论的差距。通过对国内外文献的梳理，理清了公共政策审计的本质和方式，确定如今公共政策审计的审计内容和运用方式。通过对广东省的跟踪审计结果分析，揭示了广东省审计机关2016-2019年存在的问题，并且针对问题提出了解决路径。从理论到实务，步步深挖，对公共政策审计展开研究，对各个省份的审计机关起到借鉴和参考作用。（文 / 石雅洁）
（作者简介：石雅洁，南京审计大学 ，审计硕士在读。）
参考文献
[1]谭劲松,赵黎鸣,宋顺林.跟踪审计的“免疫防线”:体系构建与案例分析[J].审计与经济研，2013,v.28;No.149(01):18-25.
[2]郑石桥.机会主义、问责需求和跟踪审计[J].中国内部审计,2012,No.153(03):36-40.
[3]黄蓉. 国家治理视角下公共政策审计的新思考[A]. 江苏省审计厅、江苏省审计学会.江苏省“国家审计与国家治理”理论研讨会论文集[C].江苏省审计厅、江苏省审计学会:江苏省审计学会,2014:6.
[4]郑小荣，韩雨肃.精准脱贫政策跟踪审计研究[J].会计之友，2020（24）：13-19.
[5]审计署科研所.美国政府审计准则［M］．上海：复旦大学出版社，2004：1-187．
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