摘 要：本文从基层预算管理工作常见的主要问题、当前基层预算执行审计工作存在的主要问题等方面，思考如何推进基层财政预算执行及决算草案审计工作。通过思考总结，促进基层审计机关更好地落实新修订《中华人民共和国审计法》关于本级预算执行、决算草案及其他财政收支的审计监督，推动“十四五”国家审计目标任务更好的落实。
关键词：预算执行；决算草案及其他财政收支；“同级审”
财政预算执行及决算草案审计（俗称“同级审”）是国家审计的永恒主题。实践证明“同级审”审计工作对深化部门预算改革，促进地方规范预算管理，提高财政资金的使用效益等方面起了积极的促进作用。2022年1月1日新修订的《审计法》第十九条进一步明确了地方各级审计机关对本级预算执行、决算草案以及其他财政收支情况进行审计监督的职责。因此，对预算执行及决算草案的审计监督，将成为审计机关职责不可或缺的一部分。
一、基层预算管理工作主要常见问题
（一）预算编制方面存在的问题
1.预算编制不细化。预算编制不细化是基层“同级审”的常见问题。体现在以下方面：基层部分财政未严格执行新预算法要求，根据新的预算收支科目进行预算类、款、项的编制，部分预算未细化到项级科目；专项预算及年中追加预算未编列到具体执行单位，只列出项目名称；项目支出编制过于笼统，如某县预算安排“旅游专项”900万元、“市政道路建设”2 500万元等，未将支出落实到具体项目。
2.支出标准体系不完善。近年来，各级财政部门对建立支出标准体系进行了有益的探索，但审计发现，完善基层财政支出标准体系仍有很长的一段路要走：一是我国虽然已经基本形成了一定的基本支出标准体系，但仍存在着定额标准不科学、“苦乐不均”“大锅饭”等突出问题。二是定额没有随市场变化。近几年由于经济发展，各个行业所需的开支也随之增加，原有的标准已经无法适应当前的需求。但是编制人员的限额并没有作出相应的变化。三是可能出现的不可预见因素未列入定额标准的考虑范围。部门在实际运转的过程中，会发生一些不可预见的突发事情，需要增加公用经费的开支，而预算部门并没有相关的预备经费可供使用。导致有些部门在项目经费中列支公用经费，既影响项目的实施，又使定员定额公用经费标准形同虚设，扰乱了财政资金的管理秩序。四是项目支出标准体系建设滞后，同类型的一般性项目支出未制定科学的预算定额支出标准，在“基数加增长”的传统预算模式的影响下，“一刀切”现象突出，常常发生在项目经费中列支基本支出的情况。
3.预算编制不完整。首先，基层财政预算编制工作中，少编年初支出预算的情况仍然时有发生。财政部门出于收支平衡、财政赤字等因素考虑，没有严格执行零基预算，将应纳入年初支出预算予以保障的部分经常性支出、常态化项目支出等，未编入年初支出预算，人为地少编支出预算，年中再以预算追加的方式安排资金。其次，《预算法》规定的全口径预算，要求部门必须将所有政府收支全部编入预算，但部门自有收入、上级补助收入和以前年度结转结余资金等未完整编入预算的问题仍存在，严重影响了地方财政资源统筹使用，造成了部门结转结余资金规模庞大，底数不清，影响财政资金使用效益。
4.项目预算编制不科学。一是一般性项目支出与专项项目支出界限划分不清晰。基层预算编制工作中，一些部门将人员工资、固定资产采购等基础开支列入到了项目的预算中，以填补基础开支的缺口。二是项目预算的编制基础不够完善。一些项目的预算只是根据日常工作的实际需求或者遵循以前的做法来进行，没有明确的依据。三是先安排预算后考虑项目的情况严重。由于基层财力紧张，各预算部门为了在年初争取更多的财政资金，常常通过虚列项目预算，把预算项目做多、做大，等得到财政预算批复，更甚者等到资金到位后，才安排具体的项目使用计划。
5.预算编制程序不科学。一是预算编制时间不科学。我国预算实行历年制，预算草案需经地方各级人民代表大会审查和批准，因此为适应人大审批需要，基层预算管理部门基本在八九月份即启动下一年度的预算编制工作，由于上一年度预算未执行完毕，部分项目的预算执行情况和执行效果并不明朗，年度结转结余资金不清，影响预算编制的准确性和完整性。且由于上一年度预算未执行完毕即开始新一年度的预算编制工作，很难保证基层财政预算编制的各项基础性工作的有序完成。二是“二上二下”预算编审程序执行不到位。为有效提高财政预算编制的科学性和有效性，“二上二下”的编制程序是在国内提出来的。受部门预算管理人才匮乏、部门利益分配、部门预算编制质量不高等因素影响，基层财政预算基本以“一上一下”，财政部门“说了算”为主，一定程度制约了财政资金分配和使用的透明度，影响资金使用的安全性和效益性。
（二）预算执行方面存在的问题
1.预算刚性约束力不强。基层部门预算执行方面存在着预算刚性约束力不强，财政预算调整频繁，调整比例过高等问题。一方面，由于本部门的年度工作计划缺乏科学性和精确性。由于实际工作与预算编制的脱离，导致在预算实施过程中，经常需要增加或经常需要对其进行调整，或在增加后又不予以实施。另一方面受制于基层财力有限，部门年初预算一般只能根据财政年初预算“盘子”进行平衡，执行中出现缺口再进行预算追加。且大多数基层单位还是沿用原来的“基础+增加”的预算编制方式，财政部门将预算经费划入各单位后，常常与各单位的实际经费要求不符，部门就只能在年度执行中再根据需要调整或追加预算。
2.专项资金管理不规范。由于专项资金在预算时就存在预算缺乏前瞻性、项目储备不足、支出政策出台滞后、经费稽查分配链条长，一般性项目与专项项目经费界定不清等问题，导致在实施期间，常常出现专项资金下达预算不及时、安排超出实际需求、专项资金被一般性支出挤占、分配不规范等突出问题。
3.预决算脱节。首先，由于年初预算编制不科学，预算编制未结合部门年度工作计划，往往导致部门在预算执行过程中容易产生偏差，造成预决算差异大。其次，在上级专项转移支付方面，由于上级专项转移支付到达基层具有一定的时效性，加上基层分配、结算效率问题，部分专项资金直到年底才能拨付到位，使相关的项目预算年度内无法执行，却必须按照政策列支，造成部门决算不真实问题时有发生。
4.预算执行过程中套取预算资金，虚报冒领预算资金，预算资金损失浪费、被挤占挪用的问题仍然一定程度的存在。
（三）绩效管理方面存在的问题
一是不合理的绩效指标设置。例如，定量指标定性指标业绩指标无法有效衡量；绩效评价指标与资金使用目标脱节、资金使用效果未能准确体现等。二是绩效自评结果不真实。例如，绩效自评结果与实际情况背离；绩效自评结果依据不足等。三是财政部门的重点绩效评价流于形式，重点绩效评价工作亟须提质扩围。表现在基层财政部门一般委托第三方机构负责重点绩效评价，但缺乏对第三方机构执业质量的监督管理，重点绩效评价质量难以保证。另外，在重点绩效评价项目的选择上过于单一，一般只涉及项目资金，无法涵盖不同对象如项目、政策和部门整体等，未能兼顾PPP项目、政府购买服务项目等特殊类型。四是绩效评价结果未充分运用。由于基层预算管理部门基本在八九月份即启动下一年度的预算编制工作，而当时预算执行尚未结束，预算绩效自评、重点绩效评价工作当然也无法进行，绩效自评、重点绩效评价结果自然无法得到充分运用，不能为下一年度预算安排、政策调整服务。
二、基层预算执行审计存在的问题
(一）审计目标定位不高
预算执行和决算草案审计的特点，对“同级审”的审计目标提出了更高的要求。“同级审”的目标定位要高于一般财政、财政收支和各类专项审计。更多的是从全局性、宏观性、建设性的目标出发，从管理体制机制层面查找产生问题的原因。但基层“同级审”的关注点往往较为微观，审计一般重点关注部门行政事业经费的“小钱袋”，而忽视了对财政管理体制、机制，对部门财政资金的征收、评审、分配、管理等权力的监督，影响了审计的效果。
（二）审计重点存在短板
重预算执行审计，轻决算草案审计的现象在“同级审”工作中一直比较普遍。受制于财政部门决算组织工作时间与“同级审”审计报告时间容易冲突的影响，在实际工作中对决算草案的审计工作一直有所偏废，审计披露问题一般较为表面，如：部门决算数字不真实，部门决算科目填列错误等，缺乏对部门决算草案编制总体情况的检查和把握，未能将预算执行审计与决算草案审计进行有机地结合。
（三）审计作用发挥存在局限
首先，基层“同级审”审计揭示问题比较微观，往往停留在部门财政收支问题的表象，对部门预算管理中存在的普遍性、倾向性、规律性问题不够敏感，既不善于从体制机制层面分析深层次原因，也不善于从宏观和全局高度思考和解决问题。其次，由于部门预算缺乏刚性约束，基层预算管理水平不高，使“同级审计”在基层发现的问题，陷入屡禁不止、屡审屡犯的怪圈，限制了审计建设性作用的发挥。最后，由于预算执行审计对象众多，除涉及本级财政部门、税务部门、一级预算单位和国库外，还会涉及下级财政部门、相关单位等，工作量大，加之审计思路创新不够和受审计力量等因素的影响，使“同级审”陷入了模式化的怪圈。
三、加强基层预算执行及决算草案审计的建议
（一）提高站位，科学合理确定审计目标
财政的公共性决定了预算执行审计必须在较高层面上为人大审批决算和政府宏观经济决策提供服务，并为编制下一年度政府预算提供参照。这就要求“同级审”审计工作应高屋建瓴，把全面、系统地反映本级预算执行中存在的普遍性、苗头性、倾向性问题，深入挖掘、揭示财政管理体制、机制矛盾作为审计工作的出发点，从总体上把握和评价预算的执行效果，查处和纠正部门的违纪违规行为，深入分析问题成因并提出对策和建议，有效推动财政体制改革向纵深发展，应该是“同级审”审计工作的重要目标。
（二）突出重点，深刻把握审计内容
新形势下审计工作，不仅要提高审计的广度，树立凡属政府性基金都是财政资金，一律纳入财政审计范围的观念，财政审计覆盖面不断扩大，以增强财政审计的时效性、整体性，更要推进审计的深度，突出工作重点，深刻把握预算与决算的重要关系，将预算执行审计和决算草案审计有机结合，要站在预算管理的高度思考和查找问题，重点抓好以下几个方面的工作：一是预算编制和调整审计；二是预算执行情况审计；三是绩效管理及风险防控审计；四是决算草案审计。
（三）创新审计组织方式和方法，构建大财政审计格局
预算执行审计必须树立“大数据”审计思维，要适应信息化发展趋势和财政业务数据电子化特点，充分利用现代互联网技术，运用“大数据”分析，不断提高财政审计能力。要不断创新审计组织方式，采用“上下级联动”“大数据集中分析”“上审下”等方式方法，统筹各级审计资源，共享审计成果，重点揭示预算执行及决算草案审计普遍性、倾向性问题，揭示体制机制问题，揭示新预算管理制度、政策落地的堵点、难点，提出建议，促进完善预算管理，推进财税体制改革。 （文 / 魏少文）
（作者简介：魏少文，福建省漳州市漳浦县审计局漳浦县乡镇审计中心，审计师。）
参考文献
[1]张新萍.行政事业单位预算管理中存在的问题与对策.中国乡镇企业会计,2010（9）.
[2]张曙明.浅谈部门预算执行中的问题与对策.中小企业管理与科技,2011（18）.
[3]做好部门预算执行及决算草案审计的思考.中国审计,2022（2）.
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